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三、国际第三方参与解决族群冲突的行动目标 后冷战时代国际政治环境的新变化为一国内部冲突尤其是族群冲突提供新的条件。一旦这种情况发生，管控与和解就变得非常重要。理论上，冲突可以通过三种方式解决：第一种方式是争议各方诉诸武力解决。武装冲突的一个不可避免的后果就是以其中一方赢得最终胜利而告终。这种解决办法严酷且残忍，充满风险，这是国际社会极力避免的情形。第二种方式则是争议双方尽可能主动通过和平谈判与协商解决冲突。虽然这类和平方式受到国际社会的欢迎，但令人遗憾的现实是，一旦出现冲突，敌对双方一般都认为这是一场零和游戏，各种原因导致他们通常不会主动地寻求和平解决存在的分歧。第三种方式是国际第三方介入冲突，尤其是那些长期而复杂的族群冲突。由于前两种方法的局限性，第三种方式显得尤为重要。一般来说，在这类冲突案例中，敌对双方都有意愿，且都在竭尽全力地在寻找妥协办法以结束冲突。 第三方干预就是“某人或者某一代理对某一争议的介入，其目的是担任和平解决争议的工具性角色，同时搭建平台，构建冲突赖以持续解决的基础”。(30)在这个意义上，国际第三方干预族群冲突的行动可以通过以下三种方式得以实现：维持和平(peacekeeping)、建立和平(peacemaking)、建设和平(peacebuilding)。这三种方式既可以单独使用，也可以组合使用。 (一)维持和平 “维持和平”是指在冲突前或者冲突爆发初期，防止冲突发生或继续恶化的行动，亦即将现有的和平情势稳住，或者维持通过各种途径达成暂时的和平态势。维持和平行动又称“传统维和行动”，其主要功能集中在观察、监视、调查事实并做出报告，或者在冲突各方之间建立缓冲区。 一旦爆发激烈的族群冲突，国际社会首要的事情就是冲突管理，即立即阻止战争，为争议双方进行谈判创造可能的和平氛围，并为民众提供人道主义救助，他们通常是暴力冲突的牺牲品。为了达到这个目的，国际第三方可能要在冲突中执行维和任务。在维和行动中，外部军事力量直接介入双方的武装冲突，以确保分开冲突各方武装力量，从而达到终止战争的目的。维和行动的对象是冲突各方的“战斗人员”，其目的是遏制其好战行为，从而为政治谈判和援救行动创造和平的环境。 有关国际维和的大量学术研究一般都认为：从有效性来看，国际第三方的维和行动必须满足三个条件：第一，冲突各方事先同意国际维和行动；第二，在处理冲突各方问题时，国际维和者必须保持中立和公正；(31)第三，维和行动中武力使用必须是有限的，维和者仅仅出于自我防卫的需要才使用武力。当然，维和行动也有局限性。冷战结束以来，在类似波斯尼亚、索马里以及卢旺达等国发生的族群冲突中，国际第三方(例如联合国)的维和行动未能阻止暴力的升级，使得人们高度怀疑国际第三方所谓不偏袒任何一方的有限维和行动的有效性。国际第三方有限的、不偏袒任何一方的维和行动取得成功，并不是因为阻止了双方的暴力冲突，顺利完成维和任务，而是因为敌对双方在维和者介入之前就已经达成并接受停火协议，维和者的任务只是监督停火而已。但是，在敌对双方事先并未达成并接受任何停火协议或和平协议的情况下，国际第三方有限的、不偏袒任何一方的维和行动并没有能够阻止冲突。联合国在波斯尼亚、索马里以及卢旺达的维和行动的失败说明，那种认为维和行动在没有和平条件存在的地方也能维和，可能是一种错误的想法。事实上，围绕战争(尤其是族群冲突)的基本问题几乎总是“战斗结束时谁来统治？”“谁来控制有争议的东西？”除非争议双方都选择妥协而不是战争，否则战争将重新上演；只有双方就这两个问题达成一致，战争才会结束。这是必然结果。因此，想当然地认为维和干预、创造谈判机会将会使交战双方认识到和平谈判的好处，这种想法的初衷是好的，但未必能实现预期的目标。 因此，对于有些族群冲突来说，如果交战双方都意识到战争并不能给自己带来更多获得利益的机会，那么执行国际维和强制措施的效果就会好很多。国际维和强制行动可以通过两种途径来进行：第一种是在不中立的条件下使用武力。虽然维和可以是有限制性的行动，但就使用武力来说，维和可以在不中立的条件下进行。和平执行者可以打破军事平衡，使冲突中的一方收益，从而帮助其获胜并结束冲突，给对方造成危机形势。与危机相伴而生的高度威胁以及时间方面的压力，迫使他坐下来谈判。这种紧迫感不仅不会阻碍谈判的进行，反而会促使谈判方尽早达成协议。不过，这种危机谈判的结果与正常情况下的谈判结果相比，不仅不是最佳的，而且也可能不公平，从而在整体上降低了谈判的质量。因此，避免危机情况的出现以及进行有效的危机管理，应当是国际谈判成功的前提之一。第二种就是在中立的条件下使用武力。国际维和强制措施可以不偏不倚地执行，帮助交战双方保持军事力量平衡，制造“伤害性僵局”(32)，从而促使争议各方寻求和平解决争议之道。此种方案的前提条件是，国际维和执行者采取的有限军事行动必须站在冲突双方的立场上。当然就使用武力来说，这种维和并不总是在限定的规模内进行。换句话说，在冲突中公正的国际和平推动者必须有能力调集占有绝对优势的军事力量，这样才能掌控整个局面。借此，和平使者就能采取强制措施，促使那些不愿意放弃战争的好战之徒达成和平协议。不可不说的是，这种方式也可能阻碍和平的出现，因其行动可以制止战争中一方击败另一方，但不足以使他们丢掉诉诸战争的企图。 (二)建立和平 建立和平是冲突解决的一种形式，其重点在于建立一个强有力的权力平衡关系，以阻止未来可能发生的冲突，同时在冲突发生地区建立某种大家共同认可的决策机制。具体来说，“建立和平”是指在冲突发生后，国际第三方使用外交手段，说服冲突各方停止敌对行为，以和谈方式解决争端。可见，“建立和平”是用来解决当下冲突情势、促成和平解决的行动，包括使用武力迫使冲突各方接受解决方案，换句话说，就是用多种手段促进和平局面的形成。 理论上，建立和平行动囊括所有解决武装冲突的办法和方案，目的在于降低冲突强度，隔离交战各方，停止血腥屠杀，将交战各方带向和平的道路，最终达成一个永久的解决方案或政治协议。建立和平的最终目的是解决冲突，重点在于针对争端或处于敌对状态的各项议题，找到一个持久的解决方案。因此，相对于“维持和平”行动，“建立和平”行动比较积极，它不仅要结束武装冲突，还要协助双方找到冲突的根源，达成进一步的和平方案。 执行“建立和平”行动方案需要在冲突已经停止的情况下才能进行，因此“建立和平”行动必须与“维持和平”行动相互搭配才能顺利进行。与维持和平或者强制和平相比，国际第三方建立和平的行动通常涉及政治外交领域，其目标是把争议各方领袖带到一处，通过和平谈判的方式向政治解决靠近。换句话说，建立和平要求国际第三方在敌对各方谈判过程中充当推动者的角色，特别是一旦族群冲突激烈爆发，调解人的角色在谈判过程中显得尤为重要，因为敌对双方可能不愿意继续坐下来协商或心平气和地讨论问题。 敌对双方谈判时，国际第三方通过仲裁(arbitration)、斡旋(mediation)、促解(facilitation)等方式担任调解人。仲裁是指各方必须遵守的权威性的第三方干预，冲突各方同意把最终决断权转交给第三方。因此，仲裁是一种具有法律性质或者准法律性质的冲突解决方式，其发挥效力取决于争议各方对外部仲裁的期待以及各方同意遵守仲裁者的决定。如果冲突的原因和性质具有严格的法律属性，在这种情况下，仲裁通常非常有效。然而，在激烈的族群冲突中，仲裁的有效性和实用性可能十分有限。 相对于仲裁而言，国际第三方的斡旋可以为解决激烈的族群暴力冲突带来很大的希望。国际调停者在敌对各方之间进行斡旋，有利于启动意义重大的政治对话。通过这种手段，可以打开敌对各方之间的沟通渠道，了解彼此的信息和不同见解。国际斡旋帮助敌对双方更好地理解彼此的地位、关切和约束，从而有助于改变敌对双方在对方心目中的形象。据此，斡旋者可以缩小对手之间的分歧，使各方做出可能的妥协和让步。另外，斡旋者也可以提出让冲突双方保全面子的妥协措施，强调双方在冲突之外的共同利益，从而提出解决问题的最优化建议，促使各方建立合作，产生各方都期待的一系列成果，避免那些不受欢迎的局面出现。如此这般，斡旋者就可以使敌对各方进一步向解决问题的方向靠近。最终达成协议以后，斡旋者可以为保证争议各方遵守和执行协议而制定的各项条款提供保证。 对于敌对各方而言，作为国际第三方，斡旋者必须具备足够的、有效的影响力，这取决于斡旋是否为一个三方的互动过程，就像一个三角形的结构，互为支撑。由于争议各方事先知道斡旋者有可能提出某一要求，对方就会放弃自己所坚持的强硬立场，从而更倾向于斡旋者的立场，斡旋的作用就会更加有效。另外，斡旋者拥有的政治、经济、军事、信息、概念、策略资源也会增加斡旋者的影响力，采取萝卜加大棒式的软硬兼施的做法，提高引导各方走向妥协的能力。 斡旋的有效性还依赖于敌对各方是否认可调停者的公正性。由于斡旋是一个确保各方信用、信心和合作的自愿过程，没有斡旋这些将难以实现，所以斡旋者必须让冲突各方认为是公正的，不偏向任何一方。斡旋者的公正形象在很大程度上取决于其在国际上享有的威望和信誉，以及参与的动机和公平公正地协调各方的能力。信誉和威望至关重要，因为斡旋者影响力的一个重要源泉就是拥有物质、金融和信息等资源，以便在处理一些棘手的问题时用以充当施加影响力的筹码。一旦斡旋者的信誉受到质疑，那么再使用这些资源来引导争议各方让步，就会导致谈判期间出现僵局。同样，如果调停者掺杂自身的利益考量患得患失地参与进来，那就不能保证敌对各方对和平解决冲突抱有积极态度。另外，对争议各方来说，如果调停者的行动不能做到公正或有建设意义，那么调停者也可能失去公正的形象。 对于建立和平而言，并非每一个人都认为国际斡旋者在激烈的族群冲突中的斡旋行为都必须保持公正。事实上，人们有时认为若要实现有效的斡旋，不可避免地需要斡旋者威胁各方，即告诫各方如果他们不答应以和平手段解决问题，将迫使斡旋者加入冲突中的一方。对此，有三种观点值得人们深思。第一种观点是，让敌对双方认识到斡旋者会帮助他们达成更划算的交易，其收益大于自己通过战争途径获得的，或者让他们认识到，如果拒绝接受调停方案，将把斡旋者推向对手一方。只有在这个前提下，他们才会接受斡旋者提出的“和平路线图”。(33)第二种观点是，斡旋的效果取决于争议各方对斡旋者的“接受度”。由于斡旋代表某种形式的多边谈判，各方包括斡旋者在内，实际上都会或多或少地考虑自己的利益，即使斡旋者通过努力达成一个趋于平等而公正的解决方案，自己与争议各方的利益得到了最大的实现，但这种斡旋依然不可能绝对中立。按照这种逻辑推理，不免得出这样一个认识，即实际上对外部斡旋者的唯一的资格要求，就是斡旋者对于争议各方的“可接受度”。(34)第三种观点是，相对于敌对各方来说，当冲突已经“成熟”，即冲突出现某种“伤害性僵局”，对手筋疲力尽并开始认为冲突继续下去谁也得不到好处，此时斡旋者的影响力处于最大值，亦即到达调停成功的最佳时刻。如果真是这样，那么调停者就会希望促成冲突达到某种状态，制造“伤害性僵局”，在冲突各方之间创造解决冲突的氛围，但这可能要求斡旋者偏向弱势的一方，至少在冲突开始阶段就制造军事僵局。 国际第三方建立和平的另一方式就是促解(facilitation)，其赖以存在的假设、目标、参与者、对第三方的认同、成果性质等，都不同于斡旋。促解的假设是：冲突是压制和否认人类生存和发展这一内在基本需求的结果，例如人类对安全、认同和承认等方面的基本需求。由此可以推定，促解的重点在于人而不是制度行为。另外，促解具有合作性、非等级性和非强制性的特点。“它不包括直接的谈判或者争辩，也不包括第三方提出的或者强加的具体解决方案”，(35)相反，第三方的目的在于把形势从冲突中扭转过来，促使各派直视他们共同面对的问题，如果想要解决问题，就必须合作。换句话说，就是通过协调和引导，促使冲突各方互动，激发其创造性的思考，寻求冲突解决方案。在这一过程中，第三方可以起到建设性的作用。但是，解决办法只能且必须来自各派自身的努力，因为冲突的解决“意味着一揽子新关系的最终诞生，这些关系具有自我维系的性质，而不是靠外部强制或者第三方的监督。它不是胜利者或者第三方强加的解决方案，而是各派自己自由地、智慧地建立的一套新型关系”。(36)促解要求第三方了解人类行为背后的各种逻辑和理论(尤其是暴力行为)、影响人类行为的动机和目标，以及人类附加于动机、目标、地位和角色的政治价值。这些分析需要高度专业化的资质，因此，第三方必须受过专门的训练，具备丰富的经验，以确保各派得到所有可能的相关信息。 (三)建设和平 建设和平是指在冲突即将结束或结束后，为重新建立已遭破坏的和平环境所需采取的行动，包括在冲突地区行使统治权力，亦即建立一个实现长期和平的环境和条件。 这是一个框架性的概念，包括冲突转变、公正维护、恢复重建、经济社会发展、领导力、精神和宗教支持等方面的内容。建设和平强调冲突结束并不必然带来和谐稳定的经济社会发展环境。美国和平研究所(United States Institute of Peace)、建设和平联盟(The Alliance for Peacebuilding)等组织和机构在冲突地区的建设和平行动赋予这个概念诸多实质性意义。这些行动包括：为民主发展提供技术支持、促进冲突调解与和解、团结以前的对手使其重新进入公民社会、加强法律制度、提高人民的生活水准、保护人权、安全领域改革等。 国际第三方在解决族群冲突的行动过程中所起的作用就是建设和平。建设和平要求国际第三方采取长期的社会经济和文化行动，这些行动的目标在很大程度上是冲突双方的普通成员，要让他们改变在彼此心目中负面的形象、观念和态度。建设和平的主要目的是通过社会经济的重建和发展，实施和平的社会转变。这种角色扮演既可以在冲突爆发之前，也可以在冲突结束之后的若干年里。如果在冲突爆发之前，国际第三方建设和平的角色可能根据族群冲突即将爆发的早期警告信号而行动，如采取某些社会经济和文化举措，促进敌对各方之间的相互理解。在后冲突时期的和平建设行动可能既需要对饱受战争创伤的社会经济进行重建，也需要在发生战争的族群之间实现和解。和平建设成功的重要标准可能是第三方手里的财政资源、耐心，以及坚持不懈，因为这注定是一个缓慢而艰难的过程。 四、余论 以上我们从理论上讨论了后冷战时代国际第三方干预族群冲突的环境条件、行为主体和行动目标。当今，世界各地的生产、贸易、金融已经联为一体，现代信息技术使人类联系更为便捷和紧密，气候、健康、人道主义和人权议题也超越民族国家和一地一域，成为人类共同面临的挑战，在这个意义上，人类已经成为一个命运共同体，需要全球性的解决机制和方案。“大道之行也，天下为公。和平、发展、公平、正义、民主、自由，是全人类的共同价值，也是联合国的崇高目标。目标远未完成，我们仍须努力。当今世界，各国相互依存、休戚与共。我们要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体。”(37) 就族群冲突而言，在国际关系史上，国际第三方干预是国际关系与各国外交实践的重要内容之一。例如“印度奉行主导南亚事务、控制周边国家的政策，为此不断地干涉周边邻国的内部事务。20世纪80年代以后，印度‘谋取地区霸权’的表现尤为突出”。(38)国际第三方力量通过维持和平、建立和平、建设和平行动，介入冲突，为冲突各方寻求妥协与和解之道，从而实现冲突治理的多视角与多途径。冷战结束后，意识形态对峙日益消解，大国之间都意识到军事冲突的灾难性后果而尽量避免，安全利益相互关联度日益增大，国际制度、国际组织、国际规则和国际法在国际事务中的重要性自冷战结束后明显增加，这为族群冲突的第三方干预赢得了更为有利的国际条件，同时，引进国际第三方干预的机制，解决那些不可避免的冲突，抑或通过预警机制把冲突化解在爆发之前，这些努力是全球化时代构建人类命运共同体的必要选项之一。毫无疑问，国际干预族群冲突具有很大的局限性，这种局限性一方面反映了当下国际准则框架与民族分离运动之间存在的张力，因为国家主权原则中关于领土取得的合法性、国家身份的合法性，以及国家之间互不干涉和互不使用武力的原则，使民族分离主义运动很难实现其独立诉求，换言之，国际准则框架实际上不鼓励族裔分离主义运动，而《联合国宪章》虽在一定限度上对民族自决权加以承认，但这是有条件的且在实践上倾向于把自决当成一种“政治原则”而非“法律权利”。(39)另一方面，暴力冲突所造成的人道主义危机和践踏人权事实，又迫切需要国际干预。因此，以联合国为主导，其他国际行为体参与的第三方国际干预机制在族群冲突的预警与解决过程中更是具有特殊作用。不管国际第三方干预的结果如何，干预过程本身就是一个冲突管控与治理的过程，必能为危机的解决提供有益尝试和必要的基础。 注释： ①相关学者的讨论，参见王剑峰：《多维视野中的族群冲突》，民族出版社，2005年；《族群冲突与治理——基于冷战后国际政治的视角》，社会科学文献出版社，2014年。 ②参见青觉、王伟：《多民族国家建设：民族冲突与国际干预》，载《民族研究》，2016年第5期。 ③参见青觉：《区域组织与民族冲突的管控》，载《现代国际关系》，2018年第4期。 ④参见程晓勇：《论印度对外干预》，载《南亚研究》，2018年第2期。 ⑤参见汪波：《美国冷战后世界新秩序的理论与实践》，时事出版社，2005年，第238-240页。 ⑥亲属族群包含国内学界所指的“跨界民族”，但并不限于此。 ⑦参见Daniel P.Moynihan,Pandaemonium:Ethnicity in International Politics,New York:Oxford University Press,1993,p.15. ⑧参见王剑峰：《全球化、国家能力分化与民族冲突》，载《中央民族大学学报》(哲学社会科学版)，2005年第6期。 ⑨参见《联合国宪章》第七章第三十九条之规定。联合国官网https://www.un.org/zh/sections/un-charter/chapter-vii/index.html。 ⑩《联合国宪章》第七章第四十一条规定，安理会所应采取的武力以外之办法包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。参见联合国官网https://www.un.org/zh/sections/un-charter/chapter-vii/index.html。 (11)参见《联合国宪章》第七章第四十二条之规定。联合国官网https://www.un.org/zh/sections/un-charter/chapter-vii/index.html。 (12)Frederick L.Shiels,"Introduction",in Shiels(ed.),Ethnic Separatism and World Politics,Lanham,MD:University Press of America,1984,p.10. (13)参见联合国网站http://www.un.org/zh/documents/charter/chapter1.shtml。 (14)Milton J.Esman and Shibley Telhami,"Introduction",in Esman and Telhami,(eds.),International Organizations and Ethnic Conflict,Ithaca,NY:Cornell University Press,1995,pp.9-10.对于《联合国宪章》中“集体不干预”准则的精彩分析，参见Ann Van Wynen Thomas and A.J.Thomas,Jr.,Nonintervention:The Law and Its Import in the Americas,Dallas:Southern Methodist University Press,1956,Chapter 7. (15)两种情况促进了共识的增加：一是两大意识形态斗争的结束消除不干涉原则存在的主要理由，即两大阵营可以防止霸权之间的冲突。海湾战争证明了这一点，因为联合国大会接受了一项方案，要求萨达姆·侯赛因政权停止对伊拉克本国公民的镇压。二是人权原则作为一个国际准则已被国际社会普遍接受，它鼓励国际社会进行人道主义干预以减少人民的痛苦，因为其权利在冲突中遭到侵犯。参见Michael Mandelbaum,"The Reluctance to Intervene in Foreign Country Problems",Foreign Policy,95,June 22,1994,pp.13-14. (16)Stephen Ray,Ethnic Conflict and International Relations,Aldershot:Dartmouth,1990,pp.120-121. (17)Colum Lynch,"Providing UN's Peacekeepers:Critics Say US,Europe Put Unfair Burden on Poor Countries",The Washington Post Online,November 15,2000,p.A36;"A Deal at the United Nations",The Washington Post Online,December 27,2000,p.A22. (18)Raymond E.Hopkins,"Anomie,System Reform,and Challenges to the UN System",in Esman and Telhami,(eds.),International Organizations and Ethnic Conflict,p.86. (19)(20)Chester Crocker,"Resolving Conflict in the Post-Cold War Third World:The Role of Superpowers",U.S.Institute of Peace,May 29,1991. (21)相关分类研究，参见George Modelski,"Agraria and Industria:Two Models of the International System"; F.W.Riggs,"International Relations as a Prismatic System",in Klaus Knorr and Sydney Verba,(eds.),The International System:Theoretical Essays,Princeton,NJ:Princeton University Press,1961. (22)参见Jayantanuja Bandyopadhyaya,The Making of India's Foreign Policy,New York:Allied Publishers,1979,p.16. (23)邻国族群亲属关系对国际干预的影响，参见王剑峰：《多维视野中的族群冲突》，民族出版社，2005年，第273、280页。 (24)(25)Ryan,Ethnic Conflict and International Relations,p.37. (26)Oran R.Young,The Intermediaries:Third Parties in International Crises,Princeton:Princeton University Press,1967,p.106. (27)Ryan,Ethnic Conflict and International Relations,pp.130-131. (28)Oran R.Young,The Intermediaries:Third Parties in International Crises,Princeton:Princeton University Press,1967,p.108. (29)Oran R.Young,The Intermediaries:Third Parties in International Crises,Princeton:Princeton University Press,1967,pp.109-110. (30)Michael Harbottle,"The Strategy of Third Party Intervention in Conflict Resolutuion",International Journal,35,1,Winter 1979-1980,p.120. (31)“公正”而不站在任何一方的立场，而不是“中立”的意思，它不会对结果产生任何影响，因为第三方的出现改变争议的性质和结构。参见Bercovitch,"Third Parties in Conflict Management",p.739,fn.5. (32)“伤害性僵局”是一种有利于在国际谈判中取得突破性进展的紧张局势，这一概念由托威尔(Touval)和扎尔特曼(Zartman)首先提出，是指存在争端的谈判各方由于互不妥协而遭受长期的苦难和煎熬，这种僵持的局面一旦达到某种程度(具体取决于各方对伤害的承受能力)，双方就会明白谁也无法从战争中获益，唯一的选择就是达成妥协性的谈判协议。埃及和以色列在达成“戴维营协定”之前进行的谈判，就是一个典型的“伤害性僵局”例子。 (33)Saadia Touval,"Why the UN Fails",Foreign Affairs,73,5,September/October 1994,p.47. (34)Mark Hoffman,"Third Party Mediation and Conflict Resolution in the Post-Cold War World",in John Baylis and N.J.Rengger,(eds.),Dilemmas of World Politics:International Issues in a Changing World,Oxford:Clarendon Press,1992,p.268. (35)Hoffman,"Third-Party Mediation and Conflict Resolution in the Post-Cold War World",p.271. (36)A.J.R.Groom,"Problem Solving and International Relations",in E.Azar and J.W.Burton,(eds.),International Conflict Resolution,Brighton:Wheatsheaf,1986,p.86. (37)习近平：《携手构建合作共赢新伙伴同心打造人类命运共同体》，2015年9月28日在美国纽约联合国总部举行的第70届联合国大会一般性辩论时的讲话。 (38)参见程晓勇：《论印度对外干预》，载《南亚研究》，2018年第2期。 (39)王剑峰：《当代国际准则框架不支持民族分离主义运动》，载《青海民族研究》，2015年第4期。 (责任编辑：admin) |