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【摘要】新中国民族政策法治化走过了70年，民族法律法规体系不断建立健全，充分保障了少数民族平等权益，为民族地区加快发展提供了强有力的法律支持。民族政策法治化取得了不少经验和成绩，逐步实现从尊重个人、部门权威向尊重制度、法律权威转变，建立起以《宪法》为主导、以《民族区域自治法》为核心的民族法律法规体系，主要体现在民族政策内容法治化、民族政策机构法治化、民族政策执行法治化等方面。民族政策法治化在新时代必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指导，不断完善中国特色社会主义的民族法律法规体系和执法机制，全面提高依法治理民族事务的能力，提高民族工作的法治化水平。 【关键词】民族政策;法治化;民族事务治理;民族关系 【作者简介】龚志祥，男(土家族)，东北大学秦皇岛分校、长江师范学院教授，主要研究马克思主义民族理论与政策。 【基金项目】国家社会科学基金重点项目“中国共产党民族政策的初心与使命研究”(18AMZ003)。 自1949年中华人民共和国成立以来，新中国的民族政策法治化走过了70年，民族法律法规体系不断建立健全，充分保障了少数民族平等权益，为民族地区加快发展提供了强有力的法律支持。促进社会主义民族关系发展，“不仅需要正确的民族政策，而且必须要有健全的民族法制，才能保障少数民族的平等权利不受侵犯，才能保证各项国家民族工作的正常开展”。20世纪50年代，彭真同志就强调，党的政策要通过国家机构成为国家政策，要把实践中证明是正确的民族政策以法律形式固定下来。法治化的民族政策有国家强制力作后盾，有利于民族政策效益最大化。 一、民族政策法治化的缘起及历程 本文所探讨的民族政策法治化是指民族政策通过政策实践上升为民族法律法规，依法保障少数民族和民族地区的各项权利。1949年前，中国共产党就有关民族问题和民族政策的论述写进了《苏维埃宪法大纲》、《陕甘宁边区宪法原则》，在理论和实践两个方面为中华人民共和国的民族政策法治化作了充分准备，取得了一些经验。自1949年中华人民共和国成立以来，党的民族政策走过光辉的70年，促进了民族地区又好又快发展，增加了各族人民的获得感、幸福感、安全感。我国在民族政策实践过程中也不断探索法治化的路径、方法，在完善民族法律法规体系、优化政策效率方面取得了宝贵经验和丰硕成果。 民族政策纳入法治轨道，进入法律政策体系起始于1949年中华人民共和国建立。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(下文简称《共同纲领》)具有代宪法的性质，从宪法上明确中国是统一的多民族共和国，明确民族区域自治是解决国内民族问题的基本政策，明确各民族一律平等。本文将民族政策法治化大致分为如下四个时期。 1．新民主主义建设时期(1949－1956年)。民族政策法治化的最大成就就是将1949年前中国共产党在国内的民族政策实践成果科学提炼后纳入国家根本大法中。具有临时宪法性质的《共同纲领》就民族政策单列一章，共4条内容:“第五十条中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。第五十一条各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。第五十二条中华人民共和国境内各少数民族，均有按照统一的国家军事制度，参加人民解放军及组织地方人民公安部队的权利。第五十三条各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”这4条从政治、经济、文化、社会发展等各方面全方位保障了民族地区和少数民族的权利和义务，对少数民族和民族地区的具体法律法规具有指导和规制作用。民族工作从此有法可依，推进了民族地区的社会主义改造，促进了民族平等团结。 在《共同纲领》的指导下，出台了一系列具体的民族法律法规。如1951年5月16日政务院颁发《政务院关于处理带有歧视或侮辱少数民族含义的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》，要求坚决禁用和更改此类表述。1953年2月11日通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》中，针对各少数民族的选举权列出专章，赋予少数民族广泛的参政议政权。1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》都对各少数民族参政议政的权利给予充分保障。以《共同纲领》为基础，1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》再次明确了各少数民族的权利和义务。 民族政策法治化，巩固了民族平等团结，保障了民族权益。1952年2月22日，政务院第125次会议通过《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，当年8月由中央人民政府第18次会议批准实行，从法律上规范和促进了民族区域自治的稳步实行，保障少数民族当家作主的权利。1954年宪法有关民族区域自治的法律条款比《共同纲领》规定得更为具体，向政治经济文化教育社会事业领域细化深化。1955年12月，国务院根据宪法的规定颁布了《关于更改相当于区的民族自治区的指示》，对民族区域自治地方建立进行规范。1952年2月22日，政务院第125次会议上就通过了《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，详细规定了散居杂居少数民族各项权利。1955年12月，国务院还颁布《关于建立民族乡若干问题的指示》，从法规上补充和完善民族区域自治制度，进一步保障了散杂居少数民族权利。 民族政策法治化保障了少数民族干部的成长。1950年11月24日，政务院第60次会议批准了《培养少数民族干部试行方案》。在此方案指导下，开始筹办中央民族学院，1951年正式成立。自此之后，各地纷纷办起了民族学院，成为当时培养民族干部的重要渠道。 2．社会主义建设时期(1956－1966年)。这个时期各民族地区稳妥进行了社会制度改革，完成了社会主义改造。民族政策法治化进一步深化，从宏观领域向更加微观的经济、文化和社会领域深入，全面指导和规制民族工作。随着我国第一个五年计划的实现，民主改革和社会主义改造的完成，民族平等团结得到进一步巩固，民族地区迎来了快速发展时期。1954年中共中央批转的《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》对这一个时期民族政策完善起到重要作用，少数民族和民族地区的各项权利通过法律法规和部门文件在政策上得到进一步保障，成功指导了民族工作实践。 这一时期，民族区域自治政策得到进一步完善和广泛实施，新建立了广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区和20多个民族自治县，经济领域也出台了不少政策法规。但1958年的“大跃进”忽视了客观经济规律，给民族工作和民族政策带来了一些消极影响。1962－1965年期间，民族工作指导思想偏离了正确方向，提出“民族问题的实质是阶级问题”的论断，给民族工作和民族政策法治化造成了一定程度的混乱。总体上看，民族政策法治化进程在继续深化和拓展。在国民经济调整时期，中央对民族地区的经济发展给予了更多关注。如对边远山区、边远牧区、民族贸易企业在资金、利润、价格补贴方面给予照顾，简称“三项照顾”。 3．文化大革命时期(1966－1976年)。这段时期是民族政策法治化停滞甚至倒退的十年，党和国家的民族政策遭受严重破坏，民族权益和民族关系失去法治保障。在民族法治被破坏的极端困难环境下，毛泽东、周恩来、邓小平等党和国家领导人深切关怀少数民族和民族地区，并尽可能地保护和帮助少数民族，解决困难恢复秩序，维护民族团结。 周恩来总理1973年8月发现云南省撤销了德宏、怒江、迪庆和西双版纳四个民族自治州时，马上干预并进行了纠正。1973年，毛泽东针对当时违反民族政策法制的情况指出:“政策问题多年不抓了，特别是民族政策。现在地方民族主义少些，不突出了，但大汉族主义比较大，需要再教育。”为了解决少数民族特需用品生产，国务院批转了轻工业部和商业部的报告，安排资金扩建改建民族用品生产基地。同时，财政部、商业部发出《关于重申对边远山区、边远牧区民族贸易企业三项照顾问题的联合通知》，保障少数民族生产生活。邓小平同志主持中央日常工作后，及时召开了全国畜牧业工作座谈会，国务院批转了会议纪要，重申“以牧为主”的方针，对禁止开荒、保护草场起到了重要作用，新疆、内蒙古、西藏、青海等省区的草原得到政策保护，经济形势开始好转。 4．改革开放时期或中国特色社会主义时期(1976年至今)。1976年10月，党中央粉碎了“四人帮”，结束了十年浩劫，开始拨乱反正，恢复社会秩序。1978年12月，党的十一届三中全会召开，纠正“左”的错误，坚持实践是检验真理的唯一标准，实行改革开放政策。自此，中国的民族工作进入新的历史阶段，民族政策法治化再次迎来春天。 1979年4月，中共中央召开了全国边防工作会议，会议讨论了新时期民族工作的任务，包括加强民族团结，巩固祖国统一，维护边疆、少数民族地区的安定，发展经济，逐步消除历史上遗留下来的事实上的不平等，促进共同富裕。少数民族和民族地区的政治、经济、文化进入全面发展时期，民族政策法治化更加精细和深入。1982年12月4日，中华人民共和国第五届全国人大第五次会议上正式通过第四部宪法并颁布，平等团结互助的社会主义民族关系载入宪法序言部分，以国家根本大法确立下来。1987年4月，中共中央、国务院以中发〔1987〕13号文件批转了中共中央统战部、国家民族事务委员会《关于民族工作几个重要问题的报告》，再次明确新时期民族工作指导思想和根本任务，体现改革开放的时代特征。1992年1月，党中央召开了中央民族工作会议，对依法治理民族事务提出了更高要求。一些部门法律法规中涉及民族的条款逐步细化完善，依法全面保障了少数民族和民族地区的利益和权利。自此以后，历次中央民族工作会议的召开，都极大推动民族工作和民族政策法治化进程，国务院、各省、自治区、直辖市都会出台贯彻中央民族工作会议的措施或条例。 这一时期，民族区域自治政策法治化取得特别大的成绩。1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国民族区域自治法》，自1984年10月1日起施行。2001年2月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》对《中华人民共和国民族区域自治法》进行修正和完善。《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，为发挥各族人民当家作主的积极性，巩固社会主义民族关系，加强民族团结，维护国家统一，加快民族自治地方发展，推动民族工作提供了坚实的法律保障。《中华人民共和国民族区域自治法》的出台推动国务院、各有关部委和各省市自治区相继出台了贯彻落实《中华人民共和国民族区域自治法》的规定、条例等。1991年，国务院发出《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》，为实施过程中的一些具体问题提供了指导。2005年国务院435号令《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》经2005年5月11日国务院第89次常务会议通过，自2005年5月31日起施行。教育部2005年发出关于贯彻落实《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的通知，深入做好民族教育工作，进一步加快民族教育发展。特别是2005年国务院435号令出台后，各省市自治区相继出台实施《中华人民共和国民族区域自治法》和国务院435号令的实施办法或细则。民族政策法治化向民族政策过程延伸和细化。为了贯彻《宪法》和《民族区域自治法》，除了国务院、中央有关部委和各省市出台一系列部门条例、单行条例或若干规定外，各民族自治州、县(旗)纷纷出台自治条例和单行条例，充分保障民族地区和少数民族的权利。如成立最晚的恩施土家族苗族自治州根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》，于1991年5月颁布了《恩施土家族苗族自治州自治条例》，截至2018年出台了18部单行条例。2019年8月27日，湖北省十三届人大民族宗教侨务外事委员会召开第十四次全体会议审议了《恩施土家族苗族自治州传统村落和民族村寨条例》，有望2020年出台。 散杂居民族政策法治化进程在这一历史时期取得较大成绩。1979年10月12日，中共中央、国务院批转国家民族事务委员会党组《关于做好杂居散居少数民族工作的报告》，报告从加强党的领导、建立健全民族工作部门、保障杂居散居少数民族的权益、帮助发展经济文化、尊重风俗习惯、贯彻执行宗教信仰自由等方面提出系统性要求。1983年12月29日，国务院发布《关于建立民族乡问题的通知》，就建立民族乡进行规范，作出原则性规定。1993年8月29日，国务院批准发布《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》，标志散杂居民族工作法治化迈上新台阶，极大推动了民族事务向前发展，依法保障了散居杂居少数民族平等权利，对城市民族工作、民族乡发展起到保驾护航作用。 一些涉及少数民族权益和民族地区发展的民族政策写入具体法律法规也是这一时期民族政策法治化的重要成就。刑法、民法等方面都有体现，如1997年修订的《刑法》，把“煽动民族仇恨、民族歧视”、“在出版物中刊载歧视、侮辱少数民族内容”、“国家工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯”等确定为犯罪，并具体规定了量刑标准。1980年颁布的《婚姻法》规定“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定”，为各民族自治地方根据实际变通执行《婚姻法》提供了法律保障机制。 (责任编辑：admin) |