|
内容提要：在我国民族地区生态环境承载力的范围内，实现经济可持续发展是党和政府70年来一直想要解决的重大问题。新中国成立70年来我国民族地区从向自然进军发展经济，到兼顾环境保护，到经济与环境协调发展，再到2012年党的十八大以后，生态文明建设得到前所未有的重视，生态环境保护政策得到全面系统的建构。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，号召建设美丽中国，实现中华民族永续发展，加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设。当前，我国已建立了一整套生态环境保护政策体系，各民族地区也结合当地实际，建立了符合本地自然资源禀赋和生态环境特点的环境保护政策。但从可持续发展和建设美丽中国的更高目标看，民族地区生态环境保护也还有一些不尽人意的地方。今后，要加大生态环境保护政策宣教，引导社会公众广泛参与形成合力；完善生态环境保护政策制度，构建全域生态平衡系统；创新运用市场经济方式，拓宽环境保护资金来源渠道；推动政策向民族地区再倾斜，足量落实生态补偿费用；改进生态环境保护目标考核制度，从严开展监管执法，督促生态环境保护政策贯彻落实。 关 键 词：新中国70年；民族地区；生态环境治理；政策模式；生态文明 项目基金：四川省科学技术厅软科学项目“乡村振兴进程中民族旅游村寨环境治理研究”(2018ZR0357)阶段性成果。 作者简介：杨春蓉，西南民族大学期刊社副研究员，博士，研究方向：中国政治史、文化遗产与旅游开发。四川 成都 610041 我国少数民族地区地域辽阔，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的64％，草原面积占全国草原面积的75％，森林面积占全国的43.9％；林木蓄积量52.49亿立方米，占全国的55.9％；水力资源蕴藏量占全国总量的65.9％[1]；西部民族地区的钛、镍、天然气、钒等分别占全国储存量的90％以上。此外，民族地区还有丰富的动物资源和旅游资源。民族地区生态环境的保护对全国生态环境的保护而言极为重要。新中国成立70年来，我国环境保护政策从无到有，逐步建立和完善，民族地区的环境保护政策与此同步发展，伴随着新中国经济发展呈现出明显的演变轨迹。对新中国成立70年来我国民族地区环境治理政策进行回顾梳理，有助于总结历史经验，把握工作规律，更好地推进民族地区经济社会与生态环境保护全面协调可持续发展，为建设美丽中国提供强力支撑。 一、新中国成立70年来国家生态环境保护政策发展演变主线 从生态环境保护政策法规的演变来看，我国第一次全国环境保护会议于1973年8月5日至20日召开，审议通过了我国第一个环境政策文件《关于保护和改善环境的若干规定》，提出防治污染必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。这在我国环境保护史上具有里程碑意义。1979年我国制定了《环境保护法》，标志着环境保护工作从此走上法制化的道路。《环境保护法》提出，保护生态环境是各级人民政府的基本任务之一。1983年，第二次全国环境保护会议召开，将环境保护确定为基本国策。40多年间国务院先后召开7次全国环境保护会议，为环境治理制定了一系列的方针和政策。1984年5月，国务院做出《关于加强环境保护工作的决定》。1987年9月颁布《大气污染防治法》，用法律防治大气污染，保护公众健康。1989年4月，第三次全国环境保护会议明确了环境保护“预防为主、防治结合，谁污染，谁治理，强化环境管理”的三大政策和八大制度。1999年颁布《中华人民共和国环境影响评价法》，要求通过控制特定项目或特定领域来实现优化环境质量的目标。2002年，党的十六大提出要加强生态与环境保护，实施可持续发展战略。环境政策从“命令控制型”手段为主导到“市场经济型”手段到“自愿合作”“齐抓共管”的局面逐步形成。2003年，党的十六届三中全会提出了生态、社会、经济全面和谐发展的目标，同年，《清洁生产促进法》颁布实施，标志着我国环境政策步入全过程控制的新时期。环境政策过程的控制思路逐步由“点源控制”转向“流程控制”、由事后治理转变为事前监督。2007年，党的十七大提出“经济发展的资源环境代价过大”，将其列为今后执政面临的八大问题之首，并首次提出在全社会树立生态文明观念，建设生态文明社会。2012年，党的十八大报告更加明确地提出了把生态文明建设融入经济社会建设各方面，纳入国家“五位一体”战略部署。2015年1月1日实施新修订的《中华人民共和国环境保护法》，规定每年6月5日为环境日。截至2016年，我国一共制定了环境保护法9部，环境行政法规50多项，各地方人大和政府制定的地方性环境保护法规和地方政府规章共1600余件。[2](P.14)2017年，党的十九大报告要求贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，坚持人与自然和谐共生，提出建设美丽中国的重大目标任务，要求下大力气解决环境保护问题。此后，国家和各级地方政府制定了一系列环境治理的新政策。 从管理机构的设置来看，1974年10月25日，我国第一个环境保护机构国务院环境保护领导小组正式成立。1982年5月，国家组建城乡建设环境保护部，部内设立环境保护局，自此有了环境保护的专门机构。1984年12月，城乡建设环境保护部下属的环境保护局改为国家环境保护局，负责全国环境保护的规划、协调、监督。1988年7月，国家环境保护局成立，作为国务院独立的副部级单位，是专门管理环境保护工作的职能部门。1998年，国家环境保护局升格为正部级单位，作为国务院的直属机构。从2002年起，我国相继成立了华东、华南、西北、西南、东北和华北六个环境保护督查中心，作为环境保护部派出的执法监督机构。2018年3月，国家成立生态环境部，统一管理生态和城乡各类污染物排放，行使环境保护管理的执法权，目标是加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国，实现“绿水青山也是金山银山”的良治格局。 二、新中国成立70年来民族地区生态环境保护政策演变及实践成效 新中国成立以来，国家层面的环境治理政策法规不断完善，为民族地区制定政策文件提供了基本遵循。由于各地经济状况、生态环境、文化传统具有特殊性，不同地区根据自身实际，制定了地区生态环境保护政策，在实践中有的成效明显，也有的出现政策博弈，存在不足之处。 (一)新中国成立至改革开放前 这一阶段，历史文献中一些零星的记载可为我们分析环境政策提供观察点。1949年新中国成立伊始，国家一穷二白，许多地区连温饱问题都没有解决。国家在生态建设实践中强调对自然的“战斗”取向和“斗争”精神，向自然“挑战”，“以自然灾变救治为重点，以最大限度利用和改造自然为特征，以发展经济为目标，生态建设没有真正成为国家发展战略。这一时期，虽然我国也倡导实施江河水患治理、植树造林、爱国卫生和厉行节约等运动，但出发点是减灾防害以及改善生活状况，美化生活环境面貌，着力于群众生产、生活条件的改善，从属于发展经济的国家战略，生态建设从理念认识到实践行为都没有上升到国家发展战略的层面。”[3]由于经济落后，发展经济成为这一时期的紧迫任务。 这一时期，我国民族地区的主要目标是解决生计问题和发展生产，利用自然资源推进经济发展，以解决人民群众生产生活中的困难。例如，1953年1月，内蒙古***政府在乌兰浩特召开全区林业会议，讨论林业建设问题。同年西南地区各级政府为发展民族地区农业生产，分别在西康、云南、贵州少数民族聚居区建立了三十多个国营农场，在民族杂居区建立了九十多个国营农场。当年11月，蒙绥地区的呼纳盟、乌兰察布盟、伊克昭盟等地增建了5个牧场。1954年，解放军驻康藏部队垦地四万亩，试种三百多种农作物。1954年9月，内蒙古已拥有一千八百多万头牛、马、骆驼和羊，比1949年增加一倍多。[4](P.300-303)1962年6月水利学会在乌鲁木齐召开学术会议，讨论西北地区盐碱地预防和改良措施。1962年12月内蒙古组织的科技人员发现了二十多种优良牧草，并找到了一些防止草场退化的办法。[4](P.315) 20世纪70年代后，各地逐渐扩大采挖矿产资源的数量，同时发展与矿产关联的工业企业，随之工业污染加剧。从四川民族自治地方工业生产看，已经由1949年前的空白、零星，逐步发展到拥有钢铁、原煤、电力、木材、水泥以及轻纺、卷烟等数十个行业。[5](P.91)但同时，一些矿产资源富集的民族地区环境保护压力增大，发展经济往往以生态环境的严重破坏为代价。 在这一时期，也开始产生环境保护的意识，出台了零星的保护林场、农场、草场等的政策规定。1953年国家建立了育林基金制度。1954年1月，西康省林业局完成大渡河流域的森林资源调查。1970年5月四川省地理研究所泥石流工作队到喜德县综合治理黑沙河。1975年甘孜、阿坝两州牧区开展“草库伦”建设，封育草场。川西北草原开发利用研究被列为1976年全国重点科研项目。1976年四川省生物研究所草原工作站改建为四川省草原研究所，该所设在阿坝州红原县。[5](P.231、245) 20世纪70年代后，民族地区自然灾害频发，生态环境问题逐渐引起了国家的重视。1973年第一次全国环境保护会议在北京召开。但从“一五”计划到“五五”计划，都没有把环境保护作为社会发展的一项内容。这一时期民族地区也没有出现系统的环境保护政策，在民族地区自治条例中抽象、笼统地提到保护生态环境是自治州(县)人民政府的责任，但没有具体的、可操作性强的政策措施。 (二)改革开放至1999年 改革开放以后，民族地区经济快速发展，但生态环境的恶化迫使政府、专家和民众逐步认识到自然生态环境是有承载力的，要可持续地发展经济必须保护自然生态环境。至1985年，全国共设立了310个自然保护区，其中有10个国家级自然保护区，有300个地方级自然保护区。[6](P.231) 这一时期党和国家逐步进行环境治理的各项制度建设。1991年8月出台了《关于治沙工作若干支持措施意见的通知》，同年12月，发布了《关于对治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知》。1998年4月九届全国人大常委会第二次会议通过了《森林法》。各民族自治地方积极响应，如，1979-1984年，出台了《内蒙古***环境保护条例(试行)》，逐步推行了排污收费和“三同时”制度、环境影响评价制度；环境保护部门开展了自然资源和环境的调查研究。1985-1989年编制了《内蒙古自然保护纲要》《内蒙古珍稀濒危植物保护名录》《内蒙古草地类自然保护区规划》等。[7]1990年，《宁夏回族***环境保护条例》颁布实施；1991年，内蒙古***颁布了《内蒙古***环境保护条例》，1992年，《云南省环境保护条例》颁布实施。这些民族地区的地方性法规，有力地加强了环境保护工作。 这一时期虽然已经出台了环境保护政策，但对经济增长的强烈追求使得环境污染不可避免。民族地区森林草场毁坏比较严重，直接影响到了自然生态平衡。例如，1986-1996年，内蒙古、甘肃、***等地的毁林、毁草和开荒现象严重，10年间共开垦了174万平方公里土地，其中已弃耕的面积占49.2％。[8]***塔里木河因上游水被大量引走，导致下游时常断流，使300多公里的流域内，几十万亩生长茂盛的胡杨林极度缺水而枯萎死亡，大面积灌木基本消失，国家不得不连续3年向塔里木河下游台特马湖紧急输水，才使得少部分胡杨林得以恢复。[9]这一时期，西部地区林木也有被偷伐现象，造成长江中上游水土流失，长江水含沙量增大。至1999年，西部地区(不含贵州、西藏)因矿产资源开发受到破坏的土地面积累计达到181万公顷，其中林地破坏率占16.3％，草地破坏率占8.6％，耕地破坏率占8.0％。[10]在工业污染方面，由于西部地区在改革开放后向东部招商引资，导致了一些东部污染企业向西部转移。西部有一个地区到东部招商引资，一个星期引进了43个项目，其中小造纸厂、化肥厂等易污染环境的项目就占39个。[11](P.216) 以四川民族地区森林保护政策为例，1980年6月，四川省委发文件(川委发[1980]68号)指出甘孜、阿坝、凉山三州林业建设长期存在两个尖锐矛盾，一是森林集中过量砍伐严重，影响了生态平衡，二是林业生产与当地群众利益结合不够，影响了民族关系。随后四川出台了一系列政策调整利益关系，建立积极的造林政策，以避免采育失调导致的生态危机。1981年9月，四川省委、省政府同意省林业厅《关于进一步稳定山权林权，落实林业生产责任制的意见》，落实林权，放宽政策，发展林业生产。20世纪80年代末，相关部门组织专家学者进行深入调查研究，完成了《川西北国土综合开发规划研究》课题，提出在川西北林区要以“人营林”为基础，以保护发展资源为中心，合理利用，多种经营，建设以水源涵养为主的多功能的高产林业基地。这一时期，四川虽然已经开始重视森林保护问题，但在20世纪90年代前期，木材生产在四川民族地区林业中占很大比重。比如甘孜在天然林禁伐以前林业是财政的主要收入来源，1996年林业产值28153万元，占全州工农业总产值的20％，占工业总产值的46％，税利为6652万元，占该州财政部收入的比例高达53.09％。[5](P.131)巨大的经济利益使得森林资源保护的效果不尽人意。1998年9月，四川民族地区全面启动“天然林资源保护”工程，这是四川民族地区林业建设的重大转折点，自此加大产业结构调整，逐步改变以木材采运业为主的工业结构。从1998年9月1日起阿坝、甘孜、凉山等全部停止天然林采伐。1999年6月30日，停止了全部木材的销售运输，并且采取了法律、行政、经济等多种措施，强行停止天然林经营性采伐。1999年至2000年，四川民族地区三个州退耕还林185.5万亩，补助民族地区退耕还林农户粮食89550万斤，现金19025万元。还把退耕还林与调整农林牧业结构、发展农村经济、增加农民收入结合起来。[5](P.58)这些政策措施减缓了民族地区生态环境恶化的进程，但由于相关法规和政策体系不完备，人们的环境保护意识也不够强，民族地区的生态环境仍然没有从根本上好起来。 (三)从2000年开始实施西部大开发战略至2012年党的十八大前 从2000年开始，国家实施西部大开发战略，包括云南、贵州、四川、青海、西藏、宁夏、广西等12个省相继出台了一系列环境保护政策措施。一是从缓解基础设施薄弱、生态环境恶化、科技教育发展滞后、产业结构不合理等主要矛盾入手，抓紧工作，有序推进，为全面振兴西部地区经济，打下好基础。二是以基础设施、生态环境、特色经济、科技教育为重点，实施一批对西部开发全局具有关键作用的重点工程，带动和促进西部地区经济和社会全面发展。三是充分考虑西部地区的特殊条件，高度重视社会效益和生态效益。特别是要加强生态建设和环境保护，把资源的合理开发利用和节约保护放在突出位置，为西部地区和全国提供生态安全保障，实现可持续发展。[12]2000年9月，国务院出台《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》。2001年1月，国家颁布《全国生态环境保护纲要》；2001年3月农业部发出《关于进一步加强基本农田保护工作的通知》。2001年9月，国家发布《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，在第十二条中指出，要“优先安排西部地区项目、支持对社会经济发展具有长远意义的环境保护、农业开发、基础教育、卫生、水利等领域项目”。[5](P.131)同年9月，国土资源部发布《“十五”西部国土资源开发利用规划》。2002年1月国务院发布《西部地区水利发展规划纲要》；2002年4月国务院出台《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》；2002年12月国务院制定《退耕还林条例》。2003年，国家全面启动了退牧还草工程，即采取休牧、轮牧、以草定畜等方式恢复生态环境，严禁随意开垦、过度挖掘以及无节制放牧。如，四川民族地区把牧区作为生态建设的主战场，到2001年，共建成人工草地258万亩，围栏改良草地713万亩，治理鼠虫害750多万亩次，农区种草700万亩。[5](P.56)2009年西部地区退耕还林还草共完成1120多万亩，宜林荒山荒地造林种草完成780多万亩。2010年，国家新增500万亩退耕还林还草试点工程。“十五”时期，长江上游及三峡库区、黄河上中游地区，黑河、塔里木河流域的生态建设与环境治理全面展开，民族地区生态环境恶化趋势初步得到遏制。 2006年12月，国务院通过《西部大开发“十一五”规划》，提出要努力实现西部地区经济又好又快发展，基础设施和生态环境建设取得新突破。[13]2008年9月，环境保护部编制了《全国生态脆弱区保护规划纲要》，2010年6月，国务院发布《全国主体功能区规划》，确立了西部地区的甘肃黄河重要水源补给生态功能区，大小兴安岭森林生态功能区，阴山北麓草原生态功能区等数十个生态功能区，推动加快功能区建设。2011年9月，国务院审议通过《中国生物多样性保护战略与行动计划》(2011-2030年)，提出了2011-2030年我国生物多样性保护目标和战略任务。2011年，国务院发布《青藏高原区域生态建设与环境保护规划(2011-2030年)》等专门针对边疆民族地区的生态环境保护规划。 在党和国家的号召下，民族地区地方政府纷纷出台地方环境保护法规和条例。例如，2008年云南省出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，2009年贵州省出台了《贵州省环境保护条例》。2005年内蒙古***修订了《内蒙古***草原管理条例》，此后五年间先后颁布了《内蒙古***草原管理条例实施细则》《内蒙古***草原野生植物采集收购管理办法(2009年)》《关于进一步落实完善草原“双权一制”有关事宜的通知(2010年)》等规章制度。[7] 这一时期，内蒙古***生态保护政策取得了较好成效。以内蒙古巴彦胡舒嘎查为例，根据1986年正蓝旗的调查，巴彦胡舒嘎查所在贺日斯台苏木乔木面积为2662.5亩，灌木面积为13.84万亩。到2001年的时候，乔木面积减少到1523亩，减少42％；灌木林面积减少到86799亩，减少37％。土地的大面积退化导致该地区地质灾害增加，气候趋向极端，到2003年，嗄查70％的土地已不同程度沙化，尤其是牧民集中放牧的夏营地40000亩草场几乎完全变成不毛之地。由于牲畜无处觅食，牲畜数目由前几年的10000多头锐减到3000多头。正蓝旗政府于2002年8月出台了《正蓝旗人民政府关于对2003年生态建设项目区推行休牧、禁牧的决定》，分区域实行全年禁牧、半年休牧和季节性休牧，休牧期间，政府提供部分饲料补贴。并出台了“草畜平衡”政策。采用科学技术实施生态工程，两年后，该地的草原植被恢复良好，牧草茂密，成为生态环境恢复建设的示范基地。[14](P.735-744)根据内蒙古第四次荒漠化和沙化土地监测结果显示，2004至2009年，全区荒漠化土地面积减少4671平方公里，年均减少934平方公里。[15] (四)从2012年党的十八大召开至今 2012年11月，党的十八大召开，国家把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。以习近平同志为核心的党中央把环境保护工作提到前所未有的高度，国家加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设。十八大以来，党和政府出台一系列政策法规保护生态环境，下表列出了一些有代表性的政策法规。
2018年5月，全国生态环境保护大会召开，习近平总书记提出，要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。2019年1月，全国生态环境保护工作会议召开，提出我国将用4年时间，完成第二轮中央生态环境保护督察。第二轮督察将采用高新技术，加大卫星遥感、大数据等技术应用，确保发现问题，督促整改，确保生态环境保护收到实效。 在党和国家加强环境保护顶层设计和制度建设的同时，民族地区各地方政府纷纷出台地方环境保护的政策文件。如，西藏***在党的十八大以来出台了《西藏***湿地保护条例》《西藏***生态环境保护监督管理办法》《西藏***矿产资源勘查开发监督管理办法》等30多部地方性法规和政府规章，为生态环境保护架构了法制体系。2013年西藏开始对全区74个县(区)政府环境保护工作进行全面考核，有力促进了环境保护主体责任的落实。 同时，国家加大对民族地区生态环境保护的资金投入，大力调整产业结构。近几年，国家每年投入100多亿元用于西藏生态环境保护和建设。“十二五”时期投资西藏地区的造林资金达35亿元，是“十一五”时期的1.5倍。《西藏生态安全屏障保护与建设规划》实施以来，累计落实国家投资84亿元。西藏***禁止钢铁、冶炼、化工和造纸等高污染、高排放的产业入驻，对可能造成环境污染的企业关停或督促转产。“十二五”期间，西藏***审批建设项目环评文件25802份。如今，西藏禁止开发和限制开发区域面积超过80万平方公里，约占全区国土面积的70％。2016年公布的第九次全国森林资源连续清查结果显示：西藏森林面积较2011年增加19万公顷，森林蓄积增加2047万立方米。灾害性沙尘天气由2000年的85天下降至2014年的32天。西藏已建立各类自然保护区61处，总面积41万多平方公里。[16] 这一时期，***、广西和内蒙古***等民族地区也都制定了地区性环境保护条例。内蒙古2015年出台《加快推进生态文明建设的实施意见》《加快生态文明制度建设和改革的意见及分工方案》和一系列配套文件。2014年以来，内蒙古探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。十八大以来，内蒙古加大重大生态修复工程实施力度，五年累计投入生态保护建设资金830多亿元，相当于过去30年的投入总和。同时，落实生态环境损害责任追究制，配合国家环境保护大督查，对124名干部进行了严肃问责。[7]为支持和推动民族地区生态环境保护司法专门化，2014-2016年底经最高人民法院授权，全国各地设立了559个“环境资源审判组织”，有400个基层法院设立了“环境资源审判庭”。以5个***为主体的全国8个少数民族人口大省，都建立了“生态环境”和“环境资源”案件审理的联动机制。[17] 综上，十八大以来，民族地区生态文明建设步入制度化、法治化轨道，构建起自然资源资产产权制度，生态环境效益补偿制度，生态环境损害赔偿制度，生态环境治理公益诉讼制度，生态环境治理督察制度等法规制度体系，并在实践中取得了显著成绩。 (责任编辑：admin) |