贫困治理中主要利益相关者的多重摩擦和调适——基于广西G村的案例分析
http://www.newdu.com 2024/11/23 02:11:45 《中国农村经济》(京)20 陈秋红 粟后发 参加讨论
内容提要：本文以广西壮族自治区G村为例，结合乡村现实场域，从利益相关者视角，分析了包括县级政府、乡镇政府、村干部、村民等在内的利益相关者在贫困治理中的多重摩擦和调适。研究表明，第一，在精准扶贫的基层实践中，县、乡之间存在着财权管理者与事权承担者的摩擦，县、村之间表现出资源分配者与资源竞取者的摩擦，政府与村民之间有着政策制定者与政策接受者的摩擦，同时作为政府代理人与村庄当家人的村干部则需协调双重行动逻辑。第二，为推进贫困治理工作，这些主要利益相关者运用各自的策略在部分摩擦方面实现了调适：在贫困治理政策宣传中，通过基层政府正式传达与村干部非正式沟通的结合，实现了政策动员；在贫困治理政策落实中，在资源有限的情况下，村干部通过“跑项目”与整合使用项目资金来加强基础设施建设，在“压力型体制”下通过“灵活变通”来推动产业扶贫实践；在扶贫检查中，自查中的“合谋”与抽查中的数字化评估削减了相关利益主体间的摩擦。因此，在贫困治理实践中，应注重回应各相关利益主体的需要，并构建和完善相关协调机制，从而降低摩擦成本，实现各自调适行动的效率最大化。 关 键 词：贫困治理/利益相关者/摩擦/调适 项目基金：本文研究受中国社会科学院国情调研特大项目“精准扶贫精准脱贫百村调研”的资助，感谢北京大学本科生易莉萍、刘楠以及中国社会科学院研究生院博士生魏淑媛、硕士生齐云晴在文献整理和调查中提供的帮助。 改革开放以来，中国的扶贫理念和实践经历了由“输血”向“造血”的转变，由“救济式扶贫”转向“开发式扶贫”。扶贫由过去主要依赖经济增长的“涓滴效应”转变为更加注重“靶向性”地对目标人群的直接帮扶和干预，呈现出更注重参与性、精准性的特点(左停等，2015)。 公共政策的执行，是政策本身、外在环境、执行机构与目标群体不断互动的过程。在这个环环相扣、相互影响的过程里，单个因素内部以及彼此互动中的摩擦，都会影响政策原初目标的实现(郭欣，2008)。因涉及面广、执行层级多、实施主体多元、目标群体千差万别，贫困治理政策的实施要比一般的公共政策更为困难。加之农村社会复杂，各类利益相关者在贫困治理实践的多个方面既可能存在利益摩擦，又需要通过沟通、协商、权衡、激励和让步策略等进行调适，以推动贫困治理政策和项目的落地，有效实现减贫目标。因此，有必要从利益相关者视角展开研究。 二、文献述评与研究设计 (一)文献述评 从现有研究看，相关文献主要从以下4个视角分析了中国贫困治理政策实施中的问题和困难。 第一，贫困治理政策执行视角。这一视角的研究从政策内容出发，通过分析政策设计与扶贫实践的内在张力与矛盾来解释贫困治理政策执行中的偏差与失灵现象。例如，精准扶贫的多维瞄准要求在实践中面临着很大的现实阻力，包括参与意识淡薄导致精准识别中出现参与排斥、贫困成因的差异导致精准帮扶中出现规模排斥、管理主体的非协同导致精准管理中出现协同排斥以及第三方考核主体引入的滞后导致精准考核中出现主体排斥(吴雄周、丁建军，2015)。究其本质而言，这些是精准扶贫的政策要求与政策执行能力间的矛盾所引发的政策规避现象(张欣，2017)。资源稀缺、理性自利、制度缺陷以及理念制约等因素共同导致政策执行能力滞后于贫困治理的政策要求。 第二，贫困治理结构视角。相关研究从政策执行过程的结构性视角，通过反思现代科层制组织理论，重点讨论贫困治理政策执行中的失准问题。例如，李小云等(2015)认为，由于扶贫资源的使用成本很低、使用决策过于集中，精准扶贫瞄准机制最终出现长期异化；邓维杰(2014)认为，精准扶贫治理结构中存在贫困户识别机制自上而下、缺乏独立第三方社会服务机构介入协助和监督机制等问题。针对以上问题，一些学者建议重塑贫困治理主体结构，在行政管理体制之外，将社区、市场主体等行动主体纳入贫困治理体制中，构建起“政府—市场—社会—社区—贫困户”五位一体的治理系统(高飞、向德平，2017；李鹍、叶兴建，2015)。 第三，贫困治理目标群体视角。相关研究从这一视角出发，集中讨论扶贫对象的主体行为，结合行动者所处的乡村文化场域来描述扶贫对象的实践行动，凸显其在客观结构和主观行动张力中的策略性选择。例如，许汉泽、李小云(2016)基于对乡镇干部、村干部、扶贫工作队成员以及贫困户等不同主体的访谈资料指出，精准扶贫在基层社会尤其在村庄层面的具体实践极易与国家的政策表达发生偏离，这往往是由乡土社会的模糊性、村民之间的平均主义、小农生存伦理等乡土社会的特性决定的；钟涨宝、李飞(2017)按贫困户的心态，将贫困户分为5类，认为第Ⅰ类和第Ⅳ类贫困户脱贫主要依靠政策兜底，第Ⅱ类和第Ⅲ类贫困户要根据致贫原因采取有效措施进行重点帮扶。 第四，农村基层治理体制视角。这一角度的研究更多关注贫困治理作为一种手段在实现社区重构、秩序重建中发挥的作用及其影响，期望通过扶贫来实现国家—社会的双向互动，真正使国家基层治理走向现代化。例如，万江红、孙枭雄(2017)考察了精准扶贫对于村集体权威产生的影响，认为分配扶贫名额过程中的多方利益冲突若未得到妥善处理，将会导致村集体丧失权威，从而不利于维系乡村秩序；陈义媛(2017)阐述了精准扶贫目标与操作过程出现矛盾的原因：村庄层面精准识别的“去政治化”，县、乡层面精准扶贫实践中的“行政吸纳政治”逻辑；许汉泽、李小云(2016)认为，贫困治理政策执行中出现的“扶贫致贫”“精英俘获”“碎片化治理”等一系列意外后果，主要是采用基层政权动员型贫困治理策略的结果。 上述相关研究呈现了贫困治理政策在农村基层执行的实践样貌，为本文研究提供了参考和借鉴，但还存在一定不足：第一种视角的研究自上而下地看待贫困治理政策实施效果，其经验材料主要局限在作为政策推动者的国家和各级行政单位以及作为政策受众的贫困户维度上，没有涉及其他相关行为主体，对不同层级政策执行者的利益诉求和行动逻辑也缺乏讨论；第二种视角的研究多停留在理论分析及政策建议层面，没能深入刻画各政策主体的利益关系及其在农村基层贫困治理中的互动过程；第三种视角的研究缺乏对村庄整体权力结构的重视；第四种视角的研究对微观层面各利益相关者间的关系和互动关注不足。虽然有文献指出，贫困治理中不同利益相关者配合的不力和关注点的不同会使扶贫效果大打折扣(例如王雨磊，2017)，但专门从利益相关者视角来分析贫困治理过程与问题的研究还较少，要么是宏观层面的分析(例如陈秋红，2018)，要么将相关主体特别是村民视为理性“经济人”(例如许彩慧，2016)，对乡村现实场域中不同利益相关者行为背后的乡土逻辑和熟人社会中的复杂关系考虑不足。 (二)研究设计 本文试图弥补这一不足，以广西壮族***Q县G村①为例，结合乡村现实场域，分析主要利益相关者在贫困治理过程中的摩擦表现和调适行动，以期为促进贫困治理关系调适进而改善相关政策的实施效率提供参考。 在贫困治理过程中，省级党委政府贯彻落实中央对扶贫开发工作的战略部署，拟定全省扶贫开发的宏观政策和规划并对此进行监督和检查。县级党委政府在整个扶贫工作中起承上启下的作用：既要落实上级政府的指示、任务，又有发文、审批、拨款的权力；既组织进行扶贫指导和培训，又对日常扶贫项目进行督查、敦促(王雨磊，2016)。而乡镇党委政府是中国行政组织体系中的基层组织，虽在扶贫项目分配和管理中处于从属地位，但在扶贫项目实施过程中承担了大量具体事务，因接近乡村社会而能灵活执行扶贫政策。村干部是连接国家与农民的节点，直接负责本村贫困户的精准识别、精准帮扶、精准管理工作，处于精准扶贫工作的最末梢，在扶贫工作中承担着大量事务性工作(陈秋红、魏淑媛，2018)。贫困户既是扶贫开发的对象，也是扶贫开发的重要主体；而村庄的扶贫实践不可避免会受村庄权力结构的影响，村民②也是贫困治理的重要利益相关者。一般而言，针对贫困村和贫困户的具体政策和措施主要是由县级党委政府依照省级党委政府的要求制定的，而其落实则由县级党委政府、乡镇党委政府、村干部、村民共同完成。因此，本文主要聚焦分析县级党委政府及以下层级的利益相关者——乡镇党委政府(下文中分别将其简化表述为“县级政府”“乡镇政府”)、村干部以及村民在贫困治理实践中的多重摩擦和调适。 三、资料来源和案例村贫困与扶贫状况 (一)资料来源 个案研究是对某现象的例子进行深度检验和研究，以提供解释性的洞见(巴比，2005)。个案研究是质性研究，所从属的人文主义方法论决定了其并没有代表性的属性，其特色在于“深入”和“独特理解”，通过对个别社区的微型研究可以以小见大，窥视“大社会”(陈涛，2011)。虽然个案研究不必追求“代表性”，但由于一个村履行了精准扶贫的完整职责，围绕贫困治理中县级政府及以下层级的利益相关者间的摩擦和调适对一个村进行“解剖麻雀”，仍能呈现其典型性，并对构建本土理论具有一定价值。 本文研究资料来源于课题组的实地走访和基层访谈。课题组成员于2016年11月、2017年1月和8月对广西壮族***Q县与其下辖乡镇D镇的部分干部以及G村(D镇所辖)村干部、脱贫户、贫困户、其他普通村民进行了访谈，搜集了大量关于当地贫困状况、扶贫措施与成效、扶贫实践中相关利益主体的感知和评价等资料。 Q县是广西壮族***的贫困县，山区面积较大，人口较多，以农业为主，经济发展水平低于全国平均水平，又因自然资源匮乏、工业基础薄弱、洪涝等自然灾害较为频繁，扶贫难度大。G村具有一定程度的典型性：第一，作为山区偏远村庄，G村不仅贫困发生率比广西壮族***整体的贫困发生率高一倍，基础设施和物质条件相对落后，而且没有集体经营性收入，村委会运行基本上依靠财政拨款，对于中西部地区的农村而言这一状况具有一般性。第二，通过在村庄和贫困户层面开展一系列扶贫行动，G村在2018年基本实现了绝大部分贫困户脱贫。第三，全村所辖的自然村较为分散且相对独立，在扶贫项目(主要是村级层面的项目)落实过程中，各自然村的接受程度和实施难易程度不同，基层政府和村“两委”往往要针对不同自然村采取不同办法来推进扶贫，有时为了落实扶贫项目甚至不得不先解决自然村内农户间矛盾。这些情况在中国南方地区农村也较常见。 (二)G村的贫困状况 G村地处广西***北部山区，下辖10个自然村、12个村民小组，耕地少、林地多(前者面积仅为后者的1/10)，地块狭小且分散，农业生产经营难以实现规模化和机械化，因干旱、洪灾导致粮食等农作物减产甚至绝收的情况几乎每年都有发生。改革开放以后，G村的经济状况相比以前有所好转，但仍处在贫困状态，村庄基础设施非常落后，2012年被评定为贫困村。进入精准扶贫阶段后，村庄基础设施和物质条件有了明显改善。2016年底，全村有505户1633人，其中，有建档立卡贫困户64户(223人)，低保户43户(142人)，五保户12户(13人)，建档立卡贫困户和贫困人口的比例分别为12.67%、13.66%，贫困人口发生率远超出广西全区当年的水平(7.9%)。2017年，因数据错误修正新增贫困户3户，动态调整进入5户，共增加8户贫困户；加上2016年原有未脱贫10户，剩余贫困户为18户。2018年脱贫5户，无新增贫困户。 (三)G村的主要扶贫措施 1.村庄层面的扶贫。G村扶贫过程经历了由重基础设施建设到重产业扶贫的转变。2013～2016年，G村的扶贫资金主要用于改善基础设施尤其是修路引水。道路建设方面，2013～2016年，G村建成村道12.1千米，所有自然村通村委会(所在地)的村道都实现了硬化，道路建设资金的主要拨款单位是县扶贫办。饮水工程建设方面，2014～2015年，G村建成饮水工程4处，覆盖6个自然村，加上其他3个自然村自建的饮水池，全村98%以上的农户喝上了干净的饮用水。 2.贫困户层面的扶贫。2016年初基本完成对贫困户的精准识别后，G村的扶贫重心转移到对贫困户的帮扶上。主要措施包括：第一，发展产业。贫困户当年只要新养一头母牛或两头母猪或三只母羊或鸡、鸭100羽，就可一次性领到3500元(母牛)或2000元(母猪、母羊、鸡鸭)的产业扶贫资金③。2016年，G村有51户贫困户根据实际情况发展了不同类型的养殖。同时，县有关部门免费发放金槐苗和油茶苗支持种植业发展，G村有63户贫困户种植金槐127亩，55户贫困户种植油茶109亩。第二，扶贫小额信贷支持。G村有20户贫困户申请了扶贫小额贷款。第三，危房改造。2014～2016年，G村共有12户贫困户获得危房改造补助，户均获补助金额由2014年的18900元提高到2016年的26131元。第四，教育帮扶。得益于“雨露计划”的实施，2013～2016年，G村共有5户建档立卡贫困户的子女(每户1人)获得了5000元/人或2000元/人的补助。第五，结对帮扶。G村所有贫困户都有“一对一”帮扶人(一般来自县级党委政府直属单位)，部分贫困户的困难能得到协助解决。 (四)G村的脱贫成效 综合来看，通过实施精准扶贫项目和措施，G村有了翻天覆地的变化，特别是在水渠灌溉、道路通行、安全饮水、电力设施等基础设施建设方面。G村在2016年底达到了“十一有一低于”④标准化要求，实现了贫困村摘帽。在贫困户脱贫方面，G村2016年底脱贫户为54户，全部达到规定的“八有一超”⑤标准。到2018年底，全村有59户贫困户脱贫，还剩13户将在未来两年脱贫。 (责任编辑：admin) |
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