贫困治理中主要利益相关者的多重摩擦和调适——基于广西G村的案例分析(3)
http://www.newdu.com 2024/11/23 07:11:06 《中国农村经济》(京)20 陈秋红 粟后发 参加讨论
五、主要利益相关者在贫困治理实践中的调适 扶贫政策落实一般要经过3个环节——宣传、执行、检查。在G村，基于解决贫困问题的共同目标以及相同的地方性知识，基层主要利益相关者在扶贫政策宣传、执行以及检查评估中会形成调适行动，共同推进贫困治理实践。 (一)在扶贫政策宣传动员中的调适：正式传达与非正式沟通相结合 扶贫政策宣传是地方政府、基层政府推进贫困治理的一项重要基础性工作。在这一过程中，县级政府和乡镇政府主要通过文件下发和开会等形式把扶贫政策相关内容和要求通知到村，村干部则通过劝说、利诱等多种方式进行多轮动员。当然，直接能让人感受到“有利可图”的项目例如“危房改造”等项目则无须多加宣传，贫困户甚至主动向村干部咨询和申请。 1.基层政府。乡镇政府接到县级扶贫方案和计划后，一般无修改的权力，只能按照文件有关要求严格执行。它们会将贫困村村书记或村主任召集到乡镇开会，将通知或文件的具体内容和要求传达给各村村干部。在“一票否决”“数字化考核”等制度压力下，乡镇政府必须要“完成上级的任务”。其背后的行政逻辑是“目标管理责任制”——为了完成一个行政总目标，各级政府间采取签订政府责任状的形式，下级政府或部门领导对责任状中的数字指标承担行政责任(王汉生、王一鸽，2009)。在对D镇政府的访谈中，这一点有所体现： 问：镇政府在扶贫方面承担了哪些具体责任？ 答：上面定的考核指标太多了。县扶贫办给我们的责任，哪一件事情没有办好，就得追责。我们的责任很大！(资料来源：对D镇政府的座谈) 为了完成考核目标，很多任务在乡镇向下安排的过程中有了强制性意涵。以发展养殖扶贫项目为例，在这一项目的县级实施方案中明确写的是“开展养殖项目以农民自愿为原则”，但是，在乡镇向村干部传达的过程中，开展养殖扶贫项目却变成了要完成的任务，尤其是那些无法外出打工的贫困户，被要求必须参与养殖扶贫项目。 2.村干部。乡镇政府从严要求村干部完成任务，村干部也会把乡镇政府的扶贫政策目标作为任务。在访谈中，村干部无意识地表达出自己是乡镇政府在村庄的政策执行者和代理人。 问：乡镇政府和村委平时在交流上存在什么问题呢？ 村支书：好像也没有什么问题，他们布置工作，我们按要求去做就行了。如果有什么问题或不知道的就去问他们，他们也会告诉我们。基本上都是他们下了什么政策我们就去做。(资料来源：对G村村书记的访谈) 村干部在落实扶贫工作任务之前，内部已明确了各自要负责的片区——一般是村干部所属自然村或其附近的自然村，以便依靠熟人关系开展工作。村干部接到扶贫工作任务后，在宣传方面会采取变通的办法——站在贫困户立场、用非正式沟通来说服村民。G村村干部在宣传发展养殖的扶贫政策时，就体现了“为村民着想”的思维。村干部说： “现在国家政策很好，只要你们养殖，国家就会有产业补助资金。一头母牛，或者两头母猪，或者三只母羊，或者100只鸡鸭，都可以补助两千元。如果你什么都不养，奖补资金就没有，你从哪里去弄两千元钱呢？”(资料来源：对G村村书记的访谈) 如果责任村干部做不通所在片区某贫困户的工作，村委则会换其他与该贫困户有一定人情关系的村干部去沟通说服。因为与村干部存在着复杂的人情关系，贫困户即使不愿参与产业扶贫项目，也会支持其工作。例如，与村干部有亲属关系的G村贫困户就带头在村里开展养殖，以起示范作用。 可见，在乡土社会中，村干部可以有意无意地基于熟人关系的牵制作用来宣传扶贫政策或项目，并在此基础上抓住其中对于贫困户而言最显而可见的利害关系，通过“利益引诱”让贫困户参与产业扶贫项目。 (二)在扶贫政策实施中的调适：“跑项目”与灵活变通并存 村干部的宣传被贫困户接受(也包括表面上的接受)以后，具体的扶贫政策就进入落实和操作阶段，这是贫困治理政策在基层执行的核心阶段。不过，政策类型不同，落实主体也有所不同：对于以村庄扶贫为目标的基础设施建设项目，执行主体是村干部；对于以实现贫困户脱贫为目标的产业发展项目，落实主体是贫困户。因此，在两种项目落实过程中，各类利益相关者的调适行动并不相同。 1.基础设施建设中的调适：“跑项目”与整合使用项目资金。基础设施建设能迅速改变村庄面貌，明显体现成效，因此，乡镇政府尤其是村干部会积极推进该类项目。 在扎实推进农村扶贫开发的大背景下，大量扶贫资源流入村庄，村庄申请基础设施建设项目相比以前容易。不过，“容易”一般只适用于村庄一年只申报一到两项(例如只报修一条道路)的情况。如果同时申报多项，县扶贫办就很难批下来。在这种情况下，村干部只能不断地跑县扶贫办要批条。 除了正式申请，非正式关系在G村基础设施建设尤其是道路修建过程中也发挥了重要作用。G村的部分道路硬化项目是靠村书记“跑”下来的。在工作中，村书记与县扶贫办以及其他职能部门、工程队建立了不错的私人关系，不仅为G村争取到了不少建设项目，而且获得了工程队垫资等便利。因此，精准扶贫工作开展后，G村所建设的所有基础设施的项目资金并不都是扶贫专项资金，还有各种项目资金以及部门资金。通过整合使用多个项目的资金，G村基础设施建设的资金需求才基本得到满足。 可见，在扶贫政策的实施过程中，村干部会充分发挥能动性，巧妙运用正式关系和非正式关系将项目争取到村。村庄的人脉资源、村干部的积极主动与否等因素，与村庄扶贫资源的获得有直接关系(叶敏、李宽，2014)。这也反映了从“汲取型”国家⑩(周飞舟，2006)到“给予型”国家(王雨磊，2016)的转变过程中，基层政府、村委进行项目运作的一般性特征。 2.产业扶贫中的调适：“压力型体制”与“灵活变通”。帮助贫困户发展产业，能使贫困户在增加收入的同时获得持久的自我发展能力。因此，推动产业发展成为政府扶贫工作的一项重要考核指标。不过，相关项目的实施困难重重。其原因在于，本质而言，发展产业是一项经济活动，村民会考虑投资成本、时间成本、市场风险、病灾风险等因素，只有当预期收益大于预期成本时，他们才会参与产业发展。因此，利益相关者在产业扶贫中的调适行动有其自身的特征。下文以G村产业扶贫的主要项目——畜禽养殖项目为例来分析。 发展畜禽养殖的成本高、市场风险大、收益无法得到保证，很多贫困户不愿意参与。但是，为执行上级政府的扶贫政策，村干部、驻村第一书记、结对帮扶人仍积极与贫困户对接，结合贫困户的实际情况来劝说他们发展合适类型的养殖。通过不断做贫困户的工作，G村大部分贫困户愿意发展畜禽养殖。这些贫困户的想法例如： “村委和帮扶人天天劝我，不搞养殖，也就得不到2000元扶持资金，想想两千块钱也挺多的。不养殖的话也就没有了！”(资料来源：对贫困户JHX的访谈) 对于同意发展畜禽养殖的贫困户，乡镇政府会要求他们提交养殖项目申请报告。养殖项目申请获批后，贫困户被要求在规定时间内买回母牛、母猪或鸡鸭苗。接着，村干部(主要是第一书记)到贫困户家里记录信息，拍照存档，并将各贫困户的养殖档案资料上报到乡镇政府。乡镇政府汇总后，上报到县级政府审核。县级政府审核通过后，贫困户才能获得奖补资金。 另外，乡镇政府还要求贫困户签订“扶贫产业开发养殖项目承诺书”，表明贫困户是自愿申请实施县扶贫开发领导小组下达的××养殖项目。并且，为了确保养殖项目顺利、成功实施，要求贫困户做出以下承诺： “一、本批次实施的养殖项目的××种苗由本人自行购买，经验收合格获得补助后，本人承诺绝对不宰杀或出售。 二、如在2020年前养殖××出现非正常死亡，应第一时间报告乡镇领导和驻村工作队(第一书记)，把非正常死亡的××拍照存档，同时本人重新筹资购买××补齐养殖数量，并承担养殖、购销风险。” 面对政府通过让他们签订承诺书来规避自身可能承担的责任，贫困户会想办法尽量降低这种风险。他们的具体做法是：答应发展畜禽养殖，做出书面承诺，现实中却采取“取巧变通”的做法。例如，有的养牛的贫困户养了一段时间后就偷偷卖掉，有的养猪的贫困户不一定买母猪，而是买肉猪来饲养；养鸡或鸭的贫困户不会买足100只，最多也就六七十只。 荣敬本、赖海榕(2000)曾指出，在“压力型体制”下，上级政府会将确定的经济发展和政治任务等“硬性指标”层层下达，由县至乡镇，乡镇再到村庄，并由村庄将每项指标最终落实到每个村民身上。在G村产业扶贫措施的实施过程中，这种“压力型体制”仍在延续，甚至被强化。对此，贫困户会灵活变通，采用巧妙办法应对这种压力。总之，G村产业扶贫项目的落地，是在政府的压力下，村干部和帮扶人不断劝说、贫困户妥协的结果，体现的是一种被动的政策执行。 (三)在扶贫检查中的调适：自查中“合谋”和抽查数字化评估同在 扶贫检查是整个扶贫政策落地的最终环节。由于对扶贫项目的检查是以高度指标化、数字化的结果来呈现的，只要项目在结果上达标，至于其中的操作过程“不必过于细究”(詹国辉、张新文，2017)。在这个“不必过于细究”的过程中，基层政府可以将其利益导向内嵌于当地具体的贫困治理政策，而这正是县、乡镇政府在摩擦中的调适行动体现。 由于各级政府都有落实扶贫工作的责任，扶贫工作一般要经多级政府多个部门的多次检查。对于不同扶贫项目，其检查的方法也不一样。对基础设施建设项目的检查主要分为两个阶段：第一阶段是相关部门对完工项目进行验收，主要查验是否达标；第二阶段是各级政府的综合性检查，主要检查该村的基础设施是否达到了“十一有一低于”的贫困村摘帽标准。 对贫困户发展产业项目的检查则相对复杂，尤其是畜禽养殖项目，因为它不是“一锤子买卖”，而是处于变动中。例如，贫困户卖掉牲畜或者牲畜得病死后不愿再买进的情况都有可能发生。因此，G村的村干部和第一书记会经常入户访问，了解贫困户的畜禽养殖状况，然后拍照存档。帮扶人也会如此。对于贫困户而言，这是比政府有关部门的检查更常规、更入微的非正式检查，同样具有很强的监督作用。 当然，在养殖过程中，也有两次正式检查。第一次正式检查是由该村的扶贫联系干部、第一书记、村干部组成核查组进行自查。核查组核查完成后，填表交乡镇政府评定验收。不过，上文提到的那些偷巧行为基本不会被查出来。其原因是：第一，要精确核查各贫困户的畜禽养殖实际情况存在困难。例如，鸡鸭的数量达到一定规模后，由于它们是走动的，精确核查数量也有难度。第二，村干部、帮扶人、乡镇政府干部已经达成一种“合谋”，村干部、驻村第一书记清楚知道贫困户的变通做法，但只要贫困户愿意养殖，能够应付上级检查，他们就不会深究，否则可能导致贫困户更多的抵制。 第二次正式检查是在乡镇政府验收完成后，县扶贫办采取抽查方式，对每类产业发展项目以不低于10%的比例进行抽查，核实乡镇政府所报材料是否真实。抽查合格后，县扶贫办根据乡镇政府验收结果和抽查结果，通过银行转账方式，将补助资金直接发放到农户“一卡通”账户。 虽然不同类型扶贫项目的执行过程简繁不一，但都有一个共同点：所有扶贫项目只有通过了验收，才算真正完成。不过，检查的完成只是意味着相关政策执行结束，并不表明扶贫政策结果完全符合政策目标和期望。扶贫政策结果被系统地分为各种指标，并加以数字化规定，其目的在于准确评估实施效果，但是，这种指标化和数字化有可能扭曲政策本意——在考核压力下，下级政府将手段变成了追求的目标，即“上有政策，下有对策”。更直白地说，对于地方和基层政府，完成上级任务、应付检查成了更重要的目标。 六、结论与启示 在贫困治理的基层实践中，包括县级政府、乡镇政府、村干部、村民等在内的利益相关者，基于不同的行动逻辑，承担着不同角色，并内在地体现着彼此之间的摩擦与调适：县、乡政府之间体现了财权管理者与事权承担者间的摩擦，县、村之间表现出资源分配者与资源竞取者的摩擦，政府与村民之间有着政策制定者与政策接受者的摩擦，在政府与农民之间的村干部面临着同时作为政府代理人与村庄当家人的摩擦。而基于解决贫困问题的共同目标，基层主要利益相关者运用各自的策略在其中的部分摩擦方面实现了调适：在贫困治理政策宣传中，通过基层政府正式传达与村干部非正式沟通的结合，实现了政策动员；在贫困治理政策落实中，在资源有限的情况下，村干部通过“跑项目”与整合使用项目资金来加强基础设施建设，在“压力型体制”下通过“灵活变通”来推动产业扶贫实践；在扶贫检查中，自查中的“合谋”与抽查中的数字化评估削减了相关利益主体彼此间的摩擦。 基于上述结论，可以发现，不同利益相关者间的关系失调是贫困治理过程中的一个重要问题。如果县乡财政关系不顺，不同利益相关者的沟通渠道不畅通、相关目标与责任不协调、相关调适行动得不到有效引导，贫困治理政策就可能难有效率、难有成效。2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫后，相对贫困和多维贫困问题会逐渐凸显，老龄化加速和城镇化推进背景下构建城乡融合的贫困治理体系将要面对更加复杂的相关利益主体间关系。因此，贫困治理体系的进一步完善，要使正式机制和非正式机制在多元共治实践中实现螺旋式融合和完善，从而促使政府、市场、社会与贫困人口形成良性互动与合作，降低贫困治理中的摩擦成本，实现彼此调适行动的效率最大化。 (责任编辑：admin) |
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