碎片化与一体化：欧盟国家民族分离运动发展的趋势(2)
http://www.newdu.com 2024/11/25 09:11:31 《区域与全球发展》(京 尹建龙 参加讨论
(三)经济利益的冲突 历史唯物主义认为经济基础决定上层建筑，西班牙、比利时和英国的民族分离运动不断发展壮大，具有非常现实的经济因素。这三个国家中支持民族分裂运动、要求自治或者独立的地区基本上都是经济发展状况具有比较优势的区域，民族分离主义者往往以本国中央政府的税收政策不合理等理由为借口，鼓动民族分离情绪。 近年来，加泰罗尼亚自治政府和民族分离主义政党以受到西班牙中央政府不公平财政模式的影响为借口，大肆宣传、鼓吹独立。目前西班牙的财政模式是中央政府征税、自治政府按照收到的转移支付进行消费。加泰罗尼亚工商业发达，是西班牙最富裕的地区之一，***人口仅占全国总人口的16％，但GDP占全国总GDP的20％，因此向中央政府缴纳的各种税费数额巨大。例如在2010年加泰罗尼亚***向中央政府上缴税费618.7亿欧元，但得到的各种拨款仅有453.3亿欧元，这种财政“贡献”和“回报”之间的“财政赤字”达到165亿欧元，占加泰罗尼亚GDP的5.8％—8％。加泰罗尼亚自治政府认为财政赤字是由于西班牙中央政府对加泰罗尼亚的基础设施和服务设施投入太少所致，削弱了经济增长的潜力。一些财经分析人士认为，如果这种财政赤字降低到加泰罗尼亚GDP的5％，加泰罗尼亚的人均财富将会提高35％—59％，高于欧元区的人均财富水平。(23)为此，加泰罗尼亚民族分离主义者宣称独立不仅仅能获得政治尊重和民族尊严，更能获得丰厚的物质回报。据巴塞罗那国际事务中心和设在布鲁塞尔的智库欧州政策研究中心(Centre for European Policy Studies，CEPS)在其研究报告中指出：加泰罗尼亚从西班牙独立后，由于摆脱了对西班牙中央政府的税负，节省的经费占加泰罗尼亚GDP的8％，将极大提高本地居民的社会福利水平，将有助于加泰罗尼亚经济社会各领域的良性发展。(24) 2010年，加泰罗尼亚团结与联盟党领导人阿图尔·马斯曾与当时的西班牙政府首相、西班牙工人社会党领袖萨帕特罗达成按照巴斯克地区的“经济协定”(Concierto Economico)修改加泰罗尼亚财政模式的协议，并以此为重要的选举砝码，赢得了2010年加泰罗尼亚地方选举。但此后的全国大选中，西班牙工人社会党下野，坚决反对民族分离运动的西班牙人民党上台执政，否定了这个协议，引发加泰罗尼亚***政府的强烈反弹。 在西班牙人民党看来，所谓财政赤字问题可以通过加大对加泰罗尼亚的财政补助来解决，没有必要制定新的财政协议，如果同意签署这样的协议，尤其是考虑到贫困地区与富裕地区的差距日益扩大，就难以保证为地区间互助基金提供足够的资金。西班牙中央政府的反对态度加剧了冲突的爆发，在加泰罗尼亚团结与联盟党的操控下，加泰罗尼亚于2014年进行了名为“公民咨询”的独立公投，其独立主张获得了80％以上投票选民的支持，同时筹备在2017年10月再次组织独立公投。西方媒体分析加泰罗尼亚民众的独立情结主要源于经济因素，而此次独立公投将迫使西班牙政府下放更多税收权和自治权。(25) 除了语言和文化因素，比利时的民族分离运动也具有非常现实的经济因素，也就是“荷语富人”不想为“法语穷人”的社会福利埋单。从19世纪中叶到20世纪70年代，比利时的瓦隆区依靠丰富的煤炭和铁矿资源大力发展重工业和制造业，经济发达，成为欧洲最富裕的地区之一，大量来自弗拉芒区的人到瓦隆区寻找工作机会。因此，人口数量较少的瓦隆人能够凭借经济优势，以“主体民族”自居，长期掌握着比利时中央政府的控制权，在20世纪70年代以前的比利时历届政府首脑均是瓦隆人。但在此之后，随着瓦隆区的工业衰退和弗拉芒区新兴产业的蓬勃发展，两地的经济形势发生逆转，瓦隆区日益贫困，三分之一的劳动力长期失业，依靠社会保障生活，而弗拉芒区则日益繁荣，经济发展蒸蒸日上。(26) 比利时实行全国统一的社会保障系统和税收系统，地方政府的财政主要来源于联邦政府的拨款，由于弗莱芒区和瓦隆区之间的经济发展差距，大量从弗莱芒区征收的税款被联邦政府转移支付给瓦隆区，补贴社会公共开支。因此，弗拉芒区一直抱怨不公平，希望实现中央与地方的“分税制”，限制中央政府的税收权力，进而削减中央拨款，让地方政府自行确定地方税种和税率，实现自给自足。瓦隆区则希望维持现状，最好能增加中央政府转移支付的力度。双方难以达成共识，联邦政府也持续出现赤字开支，根据标准普尔的数据，截至2011年底，比利时政府净债务已经达到国内生产总值的93％。(27) 苏格兰的独立诉求也有坚实的经济基础。苏格兰地方政府于2013年11月26日发布了《苏格兰的未来：苏格兰独立指南》白皮书，其中关于苏格兰经济形势的分析在一定程度上说明了苏格兰独立的经济理由：在现行体制下苏格兰人的税收负担更重；苏格兰有着坚实的经济基础足以保证独立后的社会经济繁荣。(28) 白皮书指出：苏格兰的人口只占英国总人口的8.4％，但据英国皇家税务和海关总署统计，2011-2012年苏格兰地区的收入占英国总税务收入的9.8％，苏格兰地区人均税收为10700英镑，而英国其他地区为9000英镑；在2010年，苏格兰的人均GDP(包括北海油气田的收入)约为26000英镑，而英国全国的数据为24000英镑；2012年苏格兰吸引的外国直接投资占全国的11％，也高于苏格兰在英国的人口比例。(29)这些数据意味着苏格兰的税收负担更重，但对英国的经济、税收贡献更大。 此外，苏格兰政府还认为丰富的能源将为独立后的苏格兰建设“更民主、更繁荣、更公平”的社会奠定坚实经济基础。独立后，如果根据渔业分界线划分北海油气资源，苏格兰将拥有目前北海油田的绝大部分资源。北海油田预计剰余储量为240亿桶，石油和天然气的总价预计为1.5万亿英镑。2013年苏格兰政府预计在产量和国际油价保持稳定的情况下，2016-2017年北海油田的石油和天然气能带来68亿英镑的税收，如果对油田进行升级开发，税收有可能提高到79亿英镑。在可再生资源方面，苏格兰的离岸风能和潮汐势能占全欧洲的四分之一，对外出售风能和潮汐势能的电量收入将会在2050年给苏格兰带来140亿英镑的收入，苏格兰将依靠可再生清洁能源获得长期稳定的收益。(30) 因此，苏格兰民族党和其掌控的苏格兰政府相信，独立后的苏格兰会像挪威、瑞典等国家一样，依靠繁荣的经济和北海石油收入，解决苏格兰目前的贫富差距问题，使整个社会发展更进一步。而第一步就是要摆脱英格兰的控制，寻求苏格兰的独立与自由。 (四)欧洲多层治理模式的冲击 20世纪80年以来在欧洲一体化过程中逐渐形成的多层治理模式，在提高欧盟各成员国地方政府的主动性和活力的同时，也促进了各国地方自治的发展，进而在一些地区为民族分离运动的发展提供了动力和可以依托的地方治理载体，导致今天苏格兰、加泰罗尼亚和弗拉芒三地的自治政府成为本地民族分离运动的主要推手。 欧盟多层治理是指在欧盟政策制定与执行过程中，国家与社会、公共领域与私人领域在超国家、国家、次国家三个层面上，为实现对公共事务的最优化管理而相互协调与合作的过程与活动，其重点在于“多层次”，也就是指不同的政府层次及公共和私人部门，在各个层次上的参与。(31)1988年生效的《单一欧洲法令》加速了欧洲内部商品、资金、服务和人员的自由流动，推动了欧洲一体化和多层治理模式的发展。一些欧洲学者认为欧洲一体化导致欧盟成员国中央政府权力出现了向上让渡、向下分权和水平分散的趋势，形成了上行让渡给超国家联盟、下行延伸到次国家层面甚至个体层面、横向维度上朝着公共/私人部门转移的网状架构现象。(32) 欧洲一体化进程中公共议程的多样性决定了治理的多层次特性，基于分权思维设计的治理模式能够更好满足来自超国家、成员国、地方和公民的多样性偏好，能够更好地促成各个层级之间的有效竞争，这样才能形成机制创新的动力。因此通过多层结构的分散治理要比以国家为中心的垄断更具有有效的优越性。(33) 欧盟多层治理模式的建立与20世纪80年代欧洲各国兴起的地方分权浪潮相一致。只有欧盟成员国中央政府向次国家政府下放权力，次国家行为体与超国家机构及成员国一起参与欧盟决策，多层治理的政治体系才得以形成。从1988年起，欧共体为寻求加强与次国家行为体的直接关系，在政策准备过程和政策执行过程中尽可能建立最紧密的合作，欧共体委员会提出与成员国的国家、地区和地方的“合适当局”建立伙伴关系，为此成立了地区委员会，实施“伙伴关系计划”，这一方面使成员国中央政府不能再垄断国家决策与欧盟决策之间的全部联系，另一方面也在欧盟层面上为成员国的次国家行为体创造活动机会。(34)次国家层面政府参与欧盟活动主动性的增加和自治地位的强化，使其同欧盟超国家机构接触，与成员国政府共同平等参与欧盟事务成为可能。(35) 欧盟成员国推行的权力下放，虽然在一定程度上延缓了分裂的诉求，却又加强了民族分离主义群体的地区性认同感。(36)在今天整个欧盟多层治理结构中，成员国内部的地方实体占据着独特的地位和作用，他们拥有负责规划和实施欧盟及其成员国政策法律的职能机构，同时又是地方民族和文化的承载者，其相对于本国政府的功能性和独立性日益增强。 从某种程度上看，欧盟成员国政府的地方分权运动、欧盟推动的伙伴计划，都提高了地方政府的参与决策的机会和发言权，增强了其对地方治理的主动性和独立性，让他们觉得在摆脱现有的中央政府后能够在欧盟这个超国家机构的框架内生活得更好，从而为其提供了独立的信心。从这个意义上看，通过提供一种比现有的主权国家更好的治理框架，欧洲一体化在很大程度上促进了欧盟成员国内部民族分离运动的发展。 (责任编辑：admin) |