美国居住区种族隔离现状、特点和形成机制研究——兼对近期美国种族隔离政策的评析(2)
http://www.newdu.com 2024/11/25 09:11:54 《世界民族》(京)2019年第 姬虹 参加讨论
三、居住隔离形成机制 种族歧视是美国社会的痼疾，居住隔离是种族歧视的突出表现，是一种“美国式的隔离”，(48)成为美国许多社会问题的来源，如一位政府前官员所说，“我们社会现存所有其他形式的隔离始于‘你住在哪里?’”。(49) 20世纪民权运动以后，尤其是1968年《公平住房法》颁布后，很难公开推行歧视少数族裔政策，如以前的“红线政策”(50)、公共住房按种族分配等，但居住隔离依旧严重。美国学者罗斯坦认为，推动居住种族隔离的因素有个人歧视、白人逃离、地产商和金融机构的贪婪，以及种族间贫富差距和自我隔离的影响，但如果没有政府的有意为之，这些因素是没有机会得到实现的。他将因私人行为导致的种族居住隔离称为“事实上的隔离”(de facto)，因国家行为导致的种族居住隔离称为“法律上的隔离”(de jure)，后一种隔离是违背美国宪法和《民权法》的。(51)当前“低收入住房税抵扣政策”、住房优惠券和“排斥性区划”是政府在推动“法律上的隔离”方面主要手段，即便有些政策的出发点并不是基于种族歧视，但效果却是使居住区种族隔离之墙更加坚固。 (一)低收入住房税收抵扣政策 1986年根据《税制改革法》，美国政府确立了低收入住房税收抵扣政策(Low Income Housing Tax Credit Program)，通过给予房屋开发商税收抵扣的优惠政策，吸引开发商投资开发低收入房屋，同时降低低收入者家庭的住房负担，加大保障房(affordable housing)建设。应该讲，政府的出发点是好的，解决低收入者，尤其是少数族裔的住房困难，各级政府用补贴房地产商的方式，鼓励其开发保障性住房方面，也就是所谓的“补砖头”政策，每年约970亿美元投入，低收入住房税收抵扣项目约有80亿美元，这些房屋占1987-2008年多户住宅的21％。(52)但这个项目在具体实施上，并没有解决种族歧视和贫困集中的问题，甚至有媒体认为不管该项目的意图如何，低收入住房税收抵扣项目加剧了种族隔离。(53) 以近年来休斯顿市一起低收入住房税收抵扣项目为例，可以看出该项目对种族居住隔离的影响。2015年休斯顿房管局(Houston Housing Authority)拟在加列里亚地区(Galleria)修建233套低收入住房税收抵扣项目保障房，被称为山景街项目(Mountain View Drive Project)，233套中的70％是租给家庭收入只有休斯顿中位收入家庭收入60％的家庭，20％的房屋是按市场价，只有23套是租给极其贫困户或是居住在公共住房的人。加列里亚地区是休斯顿的富人区，87％的居民是白人、3％的居民是黑人，项目附近价值百万美元的房屋比比皆是。休斯顿低收入住房税收抵扣项目58％的居民是黑人，81％的项目是在少数族裔人口占多数(80％以上)的地区。就全国而言，2000年以来54％的新建低收入住房税收抵扣项目保障房项目都是建在少数族裔占多数的社区。(54)2015年休斯顿保障房地区贫困率在31％以上，而山景街附近只有6.1％。(55)山景街项目一经宣布，即引起哗然，遭到该地区居民(主要是白人)强烈反对，他们通过集会抗议、建立网站扩大声势、给住房和城市发展部写信等方式表达自己不满，“该项目带来了不受欢迎的居民，他们处于贫困和没有文化，将带入犯罪、毒品和卖淫横行的威胁”，(56)抗议还得到了休斯顿市长特纳(Sylvester Turner)的支持，他以该项目耗费巨大为由，拒绝将项目提交市议会审议。联邦住房与城市发展部的态度是，如果停止该项目，就是违反《公平住房法》，将停止对休斯顿的财政资助。2018年初，住房与城市发展部与休斯顿市达成协议，用模糊的词语要求该市寻旧例建设低收入抵扣住房项目，项目其后也不了了之。 山景街项目的症结是种族歧视，尽管反对者都是以新建保障房，造成了该社区学校拥挤为由，但实际上是抵制为少数族裔穷人进入，民权人士认为政府政策实际加深了种族分离，不管动机如何，只要造成对少数族裔的歧视，即违背了公平住房法。2015年6月25日联邦最高法院以5：4结果对融合社区项目案(Texas Department of Housing and Community Affairs v.The Inclusive Communities Project)进行判决，认为即便不是有意为之，住房政策和行为造成歧视后果，也是对公平住房法案的挑战。融合社区项目是达拉斯市一个非营利组织，以追求居住区种族和生活经济融合、打破居住隔离为使命，它发现在1996-2009年期间得克萨斯州房屋和社区事务局(Texas Department of Housing and Community Affairs)利用低收入抵扣项目建造的保障房几乎都在穷人、少数族裔集中的地区，该组织认为此举极大阻止了少数族裔居民迁入白人社区，其结果是维护了居住区种族隔离。2008年融合社区项目起诉了得克萨斯州房屋和社区事务局，理由是即便该局不是有意为之，但低收入抵扣项目选址的政策导致了种族歧视的后果。联邦地区法院和第五巡回上诉法院均判决融合社区项目胜诉，认为得克萨斯州房屋和社区事务局项目分配违背了1968年公平住房法，对少数族裔构成了“歧视性影响”，不管是否对少数族裔构成歧视，但产生的效果是违法。得州州长佩里(Rick Perry)和州总检察长艾博特(Gregg Abbott)不服，认为1968年法并没有主张“歧视性影响”权利，强调只有有意歧视才是违法，官司一直打到联邦最高法院，联邦最高法以得克萨斯州房屋和社区事务局行为构成歧视性影响进行了判决，维护了公平住房法和民权法的原则。 (二)排斥性区划 美国的分区制(zoning)是一种土地使用规划，从20世纪初以来沿用至今，每个分区有着不同的土地用途，用细分和类别来规定所许可的范围，以此规范区域内的土地开发和建设。如住宅区有密度高低之分，密度低的地区建设独户住宅或双户住宅、联排住宅等，密度高的地区建设多户公寓大厦。不同地块对建筑物和建筑用地有不同程度的要求，两者之间不能替换，分区制一般是地方法规形式出现的，如最早出现分区制法规的是在1916年的纽约市。 分区制为什么是造成不同阶层和种族居住分离的推手?恶化了美国的居住隔离?早在20世纪20年代，就有美国学者认为，分区制的蔓延最强大的理由就是阻止有色人种进入某些地区，(57)这是“排他性分区”(exclusionary zoning)的由来，尽管一开始是为了使分区内居民阶层同质性，禁止在低密度地区开发公寓性住房，防止低收入人群进入，但伴随着经济上的分区制而来的是居住上种族隔离飞速发展。因为低收入的人群往往是少数族裔。1954年有250名黑人迁入加州米尔皮塔斯市(Milpitas)，在当地汽车工厂工作，该市旋即颁布了禁止建设公寓房的规划。(58)道格拉斯·梅西在研究了1990-2000年大都市居住状况，认为对密度有严格要求的分区制加剧了居住隔离，因为低密度规划导致了在白人社区保障房建设的减少，使得黑白居住隔离更加严重。(59) 排他性分区即便一开始的目的不是种族歧视，出于经济考虑，但最终的结果还是导致了居住的种族隔离。另外，排他性分区是以地方性法规的形式出现，但在其形成的过程中联邦政府和法院的作用不可忽视。 国内学者孙群郎等对20世纪20年代联邦政府商业部对州分区制授权范本和1926年最高法院欧几米得案的判决有详细的研究，由此可见得出分区制的普及与联邦政府以及各级法院的推动有很大关系。(60)实际上，联邦政府和法院的作用表现一直延续当代。从法律角度看，自欧几米得案到1977年阿灵顿村案(Arlington Heights v.Metropolitan Housing Corporation)，尽管民权人士认为排他性分区对少数族裔产生排斥，但联邦最高法院一再坚持支持分区制，即便存在种族偏见的迹象，也是符合宪法第十四修正案有关平等保护条款，所以具有合宪性。阿灵顿案判决对排他性分区有维护和肯定作用。20世纪70年代初大都市房屋开发公司(Metropolitan Housing Corporation)计划在芝加哥郊外阿灵顿海茨村建造公寓房屋，针对的是低收入的少数族裔，阿灵顿村是以白人为主的中产阶级居民，6.4万居民中只有25人是黑人，(61)他们强烈反对该项目，除了不愿意与少数族裔混居，也害怕由于少数族裔的迁入，影响房价下跌。大都市房屋开发公司为建设该项目，向当地分区委员会申请重新分区，分区委员会拒绝对土地重新规划，于是大都市房屋开发公司随即起诉分区委员会，理由是他们的决定违反了宪法平等保护条款，该案最终打到联邦最高法院，1977年最后判决是，只有州的歧视行为是作为“动机因素”才算违反了平等保护条款，大都市房屋开发公司拿不出证据证明分区委员会的决定中歧视是动机因素，大都市房屋开发公司败诉。四十年过去了，阿灵顿村依然是白人居民为主，黑人人数不足1000人。(62) 因此，始于经济目的的分区制与种族目的分区制实际效果是一样的，是白人排斥少数族裔的一贯做法，排斥性分区制减少了区域内少数族裔居民的数量和比例，加剧了种族隔离现象。 (三)第八款住房补贴方案(Section 8 Housing) 租金补贴是目前美国为低收入者解决住房问题的主要途径，允许低收入家庭和个人以住房优惠券的形式申请住房。此政策来源于1974年《住房和社区发展法》(Housing and Community Development of 1974)中“第八款现有住房项目”，是租房券的最初形式，低收入指低于当地家庭中位收入的30％。经过四十多年的变化，目前这种住房优惠券称为“住房选择券”(Housing Choice Voucher)，联邦政府住房与都市发展部通过地方房管部门，资助低收入人群在私人市场租赁房屋，个人或家庭出资家庭收入的30％，差额由选择券补齐。“租房选择券”项目目前有220万受益户，是美国最大的住房补贴项目。(63)“租房选择券”项目有利于解决低收入者的住房问题，但它有两个致命的问题，第一个问题是选择券数量有限，供不应求，4个有资格的申请者中有3个在排队等待。从发展趋势看，联邦政府在这方面的资助在减少，2018年住房与都市发展部整体预算较上一年被削减13％，约60亿美元，其中租房选择券项目减少了3亿美元，(64)仅得州一地就将减少13280户选择券持有者。第二个问题是项目不能保护优惠券持有者免于种族歧视，这些少数族裔持有者很难持券进入白人社区，因为那里的房主拒绝接受选择券，如纽瓦克市的贫困率低于10％的社区房主拒绝率达38％，这个问题是“租房选择券”项目的瓶颈所在。 从目前看，少数族裔住房问题突出，按照住房和都市发展部的统计标准，房租支出占家庭收入50％以上，而又没有得到政府任何住房补贴的家庭属于沉重负担，2015年这样的家庭有830万个，这其中白人占45.5％，拉美裔占25.3％，黑人占21.7％，其他7.5％。(65)尽管他们需求大，但他们得到住房补助少，即便得到了租房券，他们也很难租到合适的房屋。以2013年得克萨斯州为例，当年全州有159565个选择券持有者，这些持有者主要集中在得州的三大城市休斯顿、达拉斯和圣安东尼奥，约占31％，从人口的种族构成看，十个持有者中白人1人，黑人4人，拉美裔5人。选择券持有者主要集中在少数族裔占多数的人口普查小区(少数族裔人口占70％)，这些地区的贫困率在20％以上，(66)这种情况实际上是加剧了居住隔离和贫困再集中，也违背了政策初衷。 四、结语 1978年著名黑人社会学家威廉姆·朱利叶斯·威尔逊(William Julius Wilson)在《种族重要性的降低：黑人与变化中的美国公共机构》(The Declining Significance of Race:Blacks and Changing American Institutions)一书中，认为由于民权运动带来的社会和立法方面的变革，黑人所面临的主要困难不再是种族歧视，决定黑人是否成功的因素变为了阶级和经济、教育等因素，该书出版后毁誉参半，引起很大争议。2012年威尔逊在该书第三版出版的时候，在后记中对自己早年的论点做了修正，认为他假如现在重写这本书的话，他会强调对于有色人种而言，种族议题依然重要。(67)与历史上赤裸裸的种族歧视和种族隔离相比，美国现代社会的种族问题的表现形式更加隐讳。如在居住区隔离问题上，即便政府有些政策的出发点并不是基于种族歧视，但效果却是使居住区种族隔离更加严重。而利用城市更新等手段，抬高房价，使得黑人被迫离开世居的社区，则被认为是貌似“温柔”的种族清洗。(68) 另外，贫富差距拉大也加剧了居住区的隔离。根据最新数据，白人家庭净资产中位数是17.1万美元，黑人是1.7万美元、拉美裔是2万美元。亚历山大·卡西奥-科特兹(Alexandria Ocasio-Cortez)是2018年美国中期选举获胜的新科国会众议员，在正式就任众议员、拿到薪水前的3个月，她租不起华盛顿特区的房子，华盛顿特区一室公寓平均月租金在2000美元以上。科特兹来自工薪阶层，是位调酒师、拉美裔，她的难事实际上是美国社会棘手问题，即住房成本太大。为了负担一套中等水平两居室住宅，租户每小时必须挣21.21美元，而目前美国联邦每小时最低工资仅为7.25美元，全国只有12个县拿着最低工资的人能够租得起一居室房屋。 此外，法律层面的歧视是不存在了，但在现实生活中，拥有得体宜居而又负担得起的住房是美国人一直追求的目标，但从20世纪60年代民权运动以来，少数族裔的住房梦并没有因公平住房法律的通过而实现，居住隔离始终存在，美国布鲁金斯学会的学者认为，黑人人口超过50％的城市，比黑人人口少的城市，房价要低差不多一半，由此黑人房屋拥有者损失高达1560亿美元。(69)居住区隔离引发了一系列的社会问题，如公立学校的再隔离、贫困高度集中等，美国学者形象地描述为“种族主义掠夺了人们上升的能力”。 最后，在关注居住隔离形成机制方面，有种族歧视的历史渊源，但美国各级政府的作用不能忽视，种族政策导致居住隔离的因素始终存在，是幕后推手，这种制度性因素主要体现在对少数族裔的漠视。如前所述，少数族裔的住房问题始终处于严峻状态，1991年至2013年，美国房租支出占家庭月收入30％的租户比例从54％下降到43％，同期房租支出至少占到家庭月收入一半的租户比例从21％上升到了30％，这其中主要是少数族裔“贡献”的：23％的黑人、25％的拉美裔将至少一半的收入用于租房。奥巴马执政期间，曾用行政命令的方式“更肯定地”推行《公平住房法》，那些拒绝在其区域内为低收入者修建保障房的社区，将无法得到联邦的资助，这些联邦拨款主要用于社区的基础建设。 特朗普上台后，一方面削减了住房和城市发展部预算，2018财年政府预算中，该预算被减少60亿美元，削减部分主要是针对穷人住房补助部分。另一方面宣布暂停奥巴马公平住房令，住房和城市发展部部长本·卡森(Ben Carson)更是将为低收入家庭提供政策帮助贴上“社会主义”的标签。因此在未来一段时间内，少数族裔居住问题很难有所改善。事实上，政府是有能力解决居住隔离带来的社会问题的。例如20世纪90年代住房和都市发展部启动了“走向机会”计划(Moving to Opportunity,MTO)，对象是4600户生活在高度贫困地区公共住房的家庭，其中一部分家庭受到政府资助迁入了贫困率低于10％的社区。2015年的研究发现，这些家庭的孩子成功机遇大大高于居住在高度贫困社区的孩子。“走向机会”计划是个个案，但从一方面说明，致力于种族和阶层融合的干预措施，是能起到减贫和消除种族隔离作用的。 感谢《世界民族》编辑部老师和外审专家的修改意见，作者文责自负。 (责任编辑：admin) |