晚清保疆的军费运筹
http://www.newdu.com 2024/11/25 07:11:31 《中国社会科学》(京)20 刘增合 参加讨论
内容提要：清光绪中叶，中国边疆频遭外患，面对财政困难，虽然朝臣疆吏在边疆取舍上认识不一，但是清政府最终确定了保疆大计。收复伊犁交涉引发沙俄对西北和东北边疆侵略威胁，清政府设立东北边防经费专项，从财政上增加对东北固疆行动的支持；西北不仅名义上创设新疆行省，阎敬铭等重臣还筹划了国库纾困与支持新疆固边的双重行动；法国侵台危机促成清政府新设台湾行省，台澎防务需款至多，福建极力维系闽台一体，财政上积极协济，部库虽困难重重，但依然是东南海疆固防的财政后盾。军费运筹受到国困现实的牵制，进而影响经略边陲的效果。靖边与纾困虽有矛盾，但却关联紧密，成为检验清政府靖边保疆能力的重要方面。 关 键 词：边疆/财政/晚清/户部/军费 项目基金：本文为《历史研究》编辑部与东北师范大学历史文化学院主办的“第十一届历史学前沿论坛”参会论文，受国家社会科学基金重点项目“晚清财政管控的制度演进与治国理财能力研究”(17AZS008)资助。 边患与国困桴鼓相应，彼此牵制。晚清中国积贫积弱，在保卫国家领土方面，清政府陷入极大的防御困境，军费供应不足是最主要的牵制因素。光绪中叶，四面边疆几乎同时遭逢外来巨患，筹兵筹饷，清政府竭蹶以应，“靖边”与“纾困”成为保疆治边的两大要政。此前边疆史研究较多从民族宗教与治边、宗藩关系与羁縻体制、西方列强与边疆危机等视野展开讨论，成果繁富，新论迭见；①近年有学者关于近代中国“西北陆地边疆轴向和东南沿海海疆轴向历史空间互动”的研究，尤具启发价值。②若转换视野，从军费运筹等多维路径切入，梳理清代后期财政窘困背景下，清政府如何应对巩固边陲与纾缓国困之间的纠结，③深究传统制度与多变时局怎样调适，却能发覆新境，窥见异相，有裨于深刻理解中国历史上治国理政的复杂性。 一、国困现实与朝臣筹边认知 清代后期的国困开始于道光末期，咸丰、同治两朝陷入低谷，至光绪前期仍竭蹶不振。道光二十八年(1848)，枢臣已经面临因部库窘绌而放款受限的隐患，大学士管理户部大臣潘世恩密陈道光帝，建议各直省大吏必须统筹大局，积极筹解，否则京饷支放将陷于困顿。④咸丰至同治二十余年间，大规模战事持续不断，战争耗费银两至少高达8.5亿两，⑤户部和行省窘困程度日甚一日。户部堂官忧惧本月敷衍过去，未知下月如何渡过，甚至上半月可以勉强应付，下半月更不知如何筹措。⑥镇压太平天国运动后，清政府财政困难局面并未缓解，因镇压捻军、西南和西北回民起义战争次第展开，需饷数额再度攀升；第二次鸦片战争后，清政府又面临筹措英法两国赔款的压力。部臣履职期间时有惊悚不安、临深履薄之惶恐。⑦同治末年，西北战场需款迫切，前线统帅对部臣酌拨不力、解饷不济的困境难以理解，指责其“随意点缀，以塞其求，过后不复措意”。⑧这种激愤不满传至京师，部臣实有委屈，基于自我辩解和透露内情需要，管部大臣特意奏请圣上密谕统兵大臣部库面临的窘绌实情：部库存储仅够一月之需，实非“敛外藏以实京师”。⑨ 至光绪中叶，户部拨款能力依旧受限，库储殆尽的情形时有发生。⑩枢臣翁同龢在家信中透露：“兵饷难筹，大农搜剔者纤细非体。”(11)管部大臣阎敬铭面见慈禧时，针对部库收支不敷的严峻现实，痛陈“寅吃卯粮”的危险，并提醒尽力避免再借洋债。(12)光绪初叶至中期，国家财政收入整体上虽逐步增加，但各省绿营裁撤缓慢，勇营依然较多；海疆危机发生后，沿海省份加强海防、沿江省份则筹划江防，加之洋务事业纷纷兴办，各类需款较此前尚有快速膨胀趋势，东部各省又承担了较多协济边省解款的任务。因此，内地各省财政上负重太大，解京银款并未随之增加，户部负责放饷负担实际上更为沉重。部库这种长期窘困的现实，严重制约着治国安邦大计的展布，边疆经略筹策更是备受牵制。 光绪中期，收复伊犁谈判期间，沙俄在西北和东北施加军事压力，稍后法国在滇桂南疆和闽台海疆构衅，陆疆、海疆四面危机短期内迅速凸显。枢臣与疆吏、言官与司道等基于部库省库财政困难的现实，在财力投送上，必然存在轻重缓急、留存取舍这类现实问题的歧见。东北系清朝发源的“龙兴之地”，重要性和根本地位不容质疑，东南和西南地近中原，也未引起争议。唯有***因其距内地遥远、疆域辽阔，经略耗财尤为浩繁，在如何处理保障内地与经略***方面，引起的争议最大。在晚清“兵为将有”和行省督抚财权上升的背景下，这种争议隐含着地域利益和派系利益的深层纠葛；清政府因部库财绌和兵力掌控不足的双重制约，靖边国策在一定程度上受到现实格局的牵制和左右。 关于内地与***的关系，较为典型的认识有三种：一是先顾内地，后收***；二是内地与***并举处理；三是保内地、弃***。三种认识中，前两种均主保疆，唯次序有差异；第三种弃疆主张实际上是东部淮系势力基于分饷目的，有意排斥湘军的西征***经略，东南七省厘金收入使用权争夺充分体现了派系纷争的趋势。(13) 第一种认识认为清政府应该先巩固内地元气，后收复和经略***。这种认识自同治末年迄光绪中叶始终存在。山西巡抚鲍源深、李鸿章幕僚朱采的意见较有代表性。鲍源深在上奏中将内地视为人的“心腹”，视***边陲为“四肢”：“内地心腹也，边陲四肢也，耗费于边陲，竭财于内地，何以异是？天下事有先本计而后末图，舍空名而求实益者，亦惟于轻重缓急一权衡之耳。”主张对***边陲暂示羁縻，而对内地先培元气。(14)鲍氏这种暂缓收疆态度，一定程度上受直隶总督李鸿章授意，(15)李氏幕友朱采曾为官晋省，对晋抚这一看法有直接影响。(16)稍后，朱采将鸦片之害视为“心腹之忧”，而将***之乱看做“手足之疾”，(17)孰轻孰重，一目了然。此前川督骆秉章等人主张暂缓解决西北内患和外乱，也是基于饷源不足的现实。(18)光绪六年(1880)夏季曾纪泽赴俄谈判后，坚持“重海疆轻***”的许景澄仍对收复伊犁的努力难以释怀，认为左宗棠、清政府枢臣以及在野士绅存在“三误”：“湘阴不揆交涉大局，在边言边，轻起索土之议，误一；枢廷择非其人，误二；士大夫不明新旧条约，以为一切皆此次所许，激愤盈廷，势成不解，办事者几无下手处，误三。”(19)这种政见大约反映了对***取守势的少数人士的主张。清政府决定***设立行省的前夕，仍有翰林院官员反对在***设立郡县制度，(20)它折射出第一种认识的顽固性和持续性。 第二种认识力主缓纾内地财政困难与经略***并举进行。早在乾隆时期，清政府早已抱定保疆守土的立场，乾隆十五年(1750)谕旨称：“夫开边黩武，朕所不为，而祖宗所有疆宇，不敢少亏尺寸。”这是寻求“边圉久远”之至计。(21)除非面临大军压境等非常遭遇，不得已而有割地赔款之举，此外，清政府枢臣不可能有轻易拱手揖让领土的想法。时至光绪中叶，内地因战争连绵而赋税亏折，财政支持能力大减，保障内地财政和西陲耗财之巨形成一个巨大的矛盾。光绪十年二月十七日，户部尚书阎敬铭奏章也隐含此种矛盾纠葛：“内地根本也，边陲枝叶也。公私匮竭则根本伤，根本伤则枝叶安所附夫！”(22)这一说法强调的仍是并举处理内地财政困难与边陲经略耗财，并无舍疆之意。远征西北的左宗棠认为，西北如果“停兵节饷，自撤藩篱，则我退寸而寇进尺，不独陇右堪虞，即北路科布多、乌里雅苏台等处恐亦未能晏然，是停兵节饷于海防未必有益，于边塞则大有所妨，利害攸分，亟宜熟思审处者也”。(23)这份近5000字的奏疏，从陆疆、海疆需饷概况，欧美列强和沙皇俄国侵华利益差异等方面分析，得出海疆、塞疆并举经略的结论。左氏致同僚私函也窥见李鸿章代表的淮系官员裁撤西防的真实意图：“少荃议撤边饷，以裕洋防，人人知其不可，朝论亦不然之，然必加四百万以贴南北洋，而于边饷则不独无加，且置之不顾，又何说也？(24)函中“朝论”大约代表了清政府立场，光绪帝颁布的寄谕，(25)实际上显示出陆海并举、拒绝弃疆的立场，意味着尽管国库财绌，清政府依然兼顾西部边陲。 第三种认识与前两种有质的区别，简言之即放弃***经略大计。内而醇亲王奕譞、(26)刑部尚书崇实，(27)外而直隶总督李鸿章等倾向于此。李鸿章奏请中止收复***行动，建议仿照朝鲜、越南藩属国形式处理***问题，“伊犁、乌鲁木齐、喀什噶尔等回酋，准其自为部落，如云贵粤蜀之苗、瑶土司，越南、朝鲜之略奉正朔可矣。”(28)这一弃疆主张深深触痛了边陲将帅，多年后，陕西藩司李有棻仍愤懑不已：“何怪文襄督师之日，复群起而倡弃地之议？使非文襄抗疏力争，朝廷知人善任，则***今日已非我有！”(29)光绪六年，清政府派曾纪泽与俄国谈判收复伊犁，李鸿章仍批评嫡系名将刘铭传“盲目”跟随举朝官员支持收复伊犁。(30)李氏亲信翰林院侍读张佩纶奏请筹划东征日本行动，也有减西饷益淮饷的企图，(31)清政府对此持谨慎态度，(32)对于李氏扩张淮饷的企图，江西巡抚刘坤一谓其空谈不实。(33) 作为淮系统帅，李鸿章对征疆行动与收复伊犁交涉耿耿于怀，实因这两项行动均对淮系军费利益造成损害，私函表达其真实的忧虑：海防拨饷每年名义上400万两，因西征耗财巨大而海防解不足额，落到李鸿章手中实际仅有三四十万两，部分淮军遭到裁撤，“淮军协饷亦十去其四，上年奉部议，饬裁一万余人”。(34)征疆行动如此牵制淮系利益，其公开表态和私下聚议必然持反对意见。光绪六年至十年，清政府先后面临边陲危机，西北问题虽存在缓急取舍的争议，但清政府内部以奕、文祥、宝鋆为主导，外省以左宗棠、刘坤一等为中坚，力排扰攘纷议，(35)确定了整体靖边的政策，根据边患爆发的时间，左宗棠、刘锦棠、张曜等在西北加紧布防的同时，东北增防首先被提上议事日程。 二、东北固防与军费调升 清政府固疆解危第一步是根据当时俄国军事威胁现实，除***重点布防外，(36)尤注重筹划东三省军事防务和军费运筹。光绪六年夏季，由俄国国防大臣米留金(D.A.Miliutin)主持，陆海军高级官员以及外交、财政两部大臣参加的专门会议召开，决定不接受中方代表曾纪泽提出的“伊犁修约方案”，派遣海军舰队赴远东向中国示威；(37)俄方谈判官员梅热尼(Aleksandr Genrikhovich Jomini)主张给清政府施加军事压力。(38)俄驻华公使布策(E.K.Butzow)在圣彼得堡威胁中国驻俄参赞邵友濂：“俄国海军上将勒索夫斯基率领的二十三艘军舰，已由黑海开往日本长崎。”俄国海军调兵遣将的消息在谈判期间即开始在国内盛传。俄军除了在中国西北边疆布防1万余人的兵力外，在东北边境也驻防重兵，仅黑龙江以北就驻兵1.2万人。(39)战事风险日益临近，而东三省防务力量和实际供应军费甚少，(40)廷臣中忧惧此事者不乏其人。(41)光绪五年底迄次年春天，京官疆臣等针对崇厚交涉失败筹划对策的同时，如何筹防俄国军事威胁成为一个关键点。 这一时期，两位品衔较低官员的奏章影响了清政府关于东北防务的思路。首先封奏的是詹事府左春坊中允张之洞。张氏于光绪五年十二月初五日至十六日连上两疏，引起总署和慈禧的注意。首疏建议清政府立即筹备“三路”防御战略，除了西路***和北路天津分别由左宗棠湘军、李鸿章淮军承担外，张氏建议饬令左宗棠、金顺遴选统兵干将移驻东路吉林，自南北洋海防经费400万两中划出一半，作为“经略东三省之资”；次疏就东三省防务经费来源进一步提出自己的筹策。(42)张氏两疏奏上，朝内反映极佳，大学士载龄认为“张折甚好，可照行”；(43)官员中传抄张氏两疏的大有人在，(44)后在年轻士绅中也产生反响，(45)《北华捷报》将其全文译载，评价甚高。(46) 接下来是翰林院编修于荫霖的奏疏。于氏系吉林人，对本省防务情形知之甚多，他先后两递封奏，均围绕吉林军事布防展开，尤其是对该省在东北防务中的特别地位再三强调，于氏认为，从整个防务格局上看，“吉林急于奉、江两省，吉林固，则蔽奉东北，控江东南，三省可以盂安；吉林危，则奉撤东藩，江绝西通，两省必至瓦解”。(47)于荫霖的疏奏得到枢臣重视，谕旨还特别肯定其对吉林防务了如指掌：“编修于荫霖折于吉林情形言之甚为详晰，著抄给铭安阅看。”(48)十二月初五日的内阁会议，群僚开始集体研读三份奏疏，其中就包括张之洞当日递上的奏折。会议过程中，大学士管理吏部事务大臣宝鋆力主备战，“翰林四谏”之一的黄体芳、翰林院学士李端棻也主张宜修战备。(49) 张之洞、于荫霖两人的备战奏疏引导了廷臣思考的方向，清政府决定召开最高决策会议。十二月初十日，东暖阁垂帘会议召开，恭亲王、亲郡王、御前大臣、军机大臣等官员45人参与东暖阁最高会议。这次会议仅持续40多分钟，“处理俄约阅折四大臣”之一的翁同龢跪在第一排，他关注东北防军实力和军饷供应能力，发言较多，跪在后排官员并未与议。因涉及战备布防和军费运筹调配等重大问题，经慈禧、慈安两太后允准，会议改在总署继续商讨对策。(50)十六日，张之洞关于东北防务筹兵筹饷的次疏奏上，长达数千言。这些筹策方案对光绪六年正月二十一日奕等递交筹备边防一折影响至关重大，尤其是筹备东北三省防务军费，清政府特别重视，当日上谕颁下：“此次开办东北两路边防，需费浩繁，现在部库支绌，必须先时措置，以备不虞……惟边防刻即举办，需饷甚急，著户部先于提存四成洋税项下酌拨巨款以应急需，一面按年指拨各省有著的项，俾无缺误。”(51) 东北边防经费的筹拨由于涉及海关税，总署得以介入户部这次酌拨军费行动。四天后两部门决定：这项军费计划每年筹额200万两，由各省关地丁、关税、盐厘和厘金等构成，要求按年解部，违者以贻误京饷例严参。鉴于此项方案落实尚需时日，户部决定先动用四成洋税银100万两，听候拨解。(52)除了军饷运筹行动外，调兵遣将也是应对危机的重要行动。远在西北的毅军被抽调至奉天驻防，提督宋庆配合盛京将军岐元，在锦州、大连湾等重要防地进行履勘驻扎，强化了东北要隘的防卫。(53)山海关地区则由曾国荃统军防卫。(54)吉林将军迅速添募马步各军，强化本境防务力量。(55)黑龙江短期内致力于壮大练军实力，(56)以弥补本省防务弱点，强化防守边圉的军事能力。 (责任编辑：admin) |
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