晚清保疆的军费运筹(2)
http://www.newdu.com 2024/11/25 10:11:59 《中国社会科学》(京)20 刘增合 参加讨论
三、西陲经略与军费裁减 光绪七年一月伊犁终于索回，俄国对西北和东北的军事压力暂时缓解。但***主要难题并未解决，突出的症结有三个，即兵勇冗多、饷需庞大和事权不一。兵勇因饷缺而屡屡哗变，致西陲局势动荡不定，(57)愈发演变成西北边陲另一种危机。清政府靖边大略最紧迫的是寻求西北边陲的长治久安。光绪中叶经国治疆处处关涉财政支持，户部位居枢纽地位，而咸同宿臣阎敬铭再度出山，膺任户部尚书。在清政府支持下，他控驭着国家财政调配方向，致力于化解西北边疆三大顽症，实为不可忽视的关键。 阎敬铭曾任职户部主事、工部侍郎，(58)咸丰年间为鄂抚胡林翼督办粮台，精于理财，被胡氏视为“湖北第一贤能”；同治元年鄂抚严树森专折推举，赞其“才力、心思胜臣十倍”；(59)同治初年任职山东巡抚，为该省有清一代罕见的廉能抚臣，川督丁宝桢盛赞其具“拨乱反正之功”，(60)同治六年因疾归乡，清政府屡召，迄未出山。光绪八年春季，阎氏能够复出，既是遵从清政府渴求贤才之旨，也是“十数年至交”的川督丁宝桢竭力规劝的结果，(61)张之洞力荐和斡旋之功更不可忽视。(62) 光绪八年五月阎敬铭进京后，慈禧嘱咐户部政务交给阎氏管理，权力极大。阎氏致力于部库收支积弊的核查，云南奏销案被揭发后，又参与彻查此案，耗去近一年时间。(63)光绪九年冬季，户部奏请在***南北举办屯田新政，(64)不过，这一计划见效迟缓，难以彻底解决***财困兵乏的现实，甚至连疆内事权不一、十羊九牧的纷乱格局也未触及。 引发阎敬铭关注化解***困局的契机，是陕甘总督谭钟麟与阎氏之间的私函交流。光绪丁戊奇荒期间，稽查山西赈务大臣阎敬铭全力办理晋省灾赈，时任陕抚谭钟麟以邻省救济灾民为急务，出面组织本省官员运输粮食赈济晋省，与阎氏保持密切联系，交流对策可谓推心置腹。(65)光绪十年春节后不久，甘督谭钟麟应阎氏要求，以7页长文详细透露了甘新地区关内外驻军数量、裁军进程和关内外军费需求实情。此前，谭氏曾函商钦差大臣督办***军务刘锦棠、乌鲁木齐都统恭镗、伊犁将军金顺、帮办***军务大臣张曜等官员，希望有关各方就其辖境内的裁军计划、撙节饷需方案提出意见，但各方反应不一，天山南北的裁军计划无法推进，谭氏深感事权不一带来的困境。这些在官样奏章中不易获知的私密信息(谭函末尾特意提醒阅后焚毁)，为阎敬铭随后起草纾困和治疆宏大计划，提供了珍贵的资讯。 谭函推测，关外天山南北实需兵力2.5万人，每年军费实际需求，合计300万两足以支持。而关内部分军费，谭氏预估每年120万两大致可以满足。关内光绪八、九两年已经裁军1万余名，节省军费高达130余万两。目前甘肃关内仅剩余3.6万名，相比清政府规定的甘省关内兵额5.7万名已经裁减了五分之一，基本达到裁军节饷的目标。但关外各方的实际底细，尤其是各营人数是否满额(每营额定500人)，他实在无法提供，但估测关外各营虚额现象严重。函中对湘军统帅刘锦棠寄予厚望，(66)他提示阎氏，打破***困局，除了陕甘总督谭氏本人之外，刘锦棠也是值得信赖的干员。 边患与财困在光绪九、十年之交，一直是清政府枢臣焦虑的问题，翁同龢于九年除夕之夜慨叹时局四难：“一民生日蹙，一边衅，一水灾，一言路颇杂。”慈禧的担忧尚犹过之：“边方(防)不靖，疆臣因循，国用空虚，海防粉饰，不可以对祖宗！”(67)作为户部尚书，阎氏除关注部库困绌的一面外，边患压力也是考虑的重点。阎敬铭化解西北困局的筹策基本上就在这个基础上逐层展开。 光绪十年正月，阎敬铭全力拟具“统筹西路全局”折稿，祈求精准化解西北困局，以纾缓国库财绌颓势。奏疏草稿大约于正月初十日前已经拟就，正月十一日后，为答复刘锦棠奏请统筹全局奏片和进一步解决***划一事权问题，又特意拟就两个附片。这一折两片先在部内高官之间传阅，因与工部尚书翁同龢关系交融，阎敬铭二月初七日主动拿出折稿请翁氏审阅。(68)目前第一历史档案馆收藏的朱批奏折和军机处录副奏折等均未发现这一折两片，仅随手登记档留下登记痕迹。(69)幸运的是，光绪二十一年，阎氏后人使用“万泰号”稿纸抄录了一份，包括二折三片。正月初十日前形成的奏折抄本全长达26页，约计4200余字，三个附片篇幅长短不一，“二折三片”共计抄录133页；(70)而已刊文献中，盛康辑《皇朝经世文续编》第78卷“饷需”类仅收录《统筹***全局疏》，成文时间错标为“光绪十三年”，内容且有删减，字数约计3900余字。(71) 当下有学者认为晚清财政的转型，体现在指导思想上就是由“量入为出”向“量出为入”的实质性转变。(72)为打破财困限制，清政府和各省在实际征税和财源拓展的具体做法上的确如此，但主观层面，尤其“指导思想”层面是否如此明确，则需要审慎讨论。至少在财政支出决策方面，清政府上谕和部臣操作大部分时间仍旧秉持“量入为出”古训。(73)户部尚书阎敬铭奏折及附片就是在这个意义上继续贯彻这一古训，认为目前国家财政支出最大的一项就是以甘新军饷为主的“西路耗财”，竟占全国财政支出六分之一。它至少包括了10个部分，每处各自收支，各自迎提解饷，形成十羊九牧的格局。阎氏将光绪十年之前每年解饷款目逐一列举，追踪源流，然后确定新的拨款额度。此处略作简表1呈示如下：  该折针对每年1200万两西路军饷拨解难度，特别是对东部承协省关的严重牵制作了详细铺叙，断言“耗中以奉边终非长策，但西陲要地非内地为之调拨，亦不能支”。他将纾困和靖边两者兼顾，提出三大新政，分别是定额饷、定兵额、一事权。三项新政彼此牵制，环环相扣，这正是支撑***顺利建省的基石。 定额饷就是安排甘肃、***两处军费筹解计划，阎氏基本依据是“稽考旧章，旁采众论”。所谓“旧章”是指道咸以来清政府对西北拨饷的规模，“众论”则包括上述谭钟麟私函提供的信息以及左宗棠光绪四年的奏疏。户部于光绪十年正月至五月决策时，据此对比的新旧指标大致可以通过表2呈现出来。  光绪十年正月初十日之前，阎敬铭亲拟折稿(二月十七日正式上奏)初定额饷规模，较之此前额饷已作大幅度减少，仅占此前每年拨款的33%，跟谭钟麟私函估额大致相近。然而，户部此奏欲在翌年即开始落实，对于裁军欠饷虽规定补发半年之额，(77)但未能就常年欠饷发放的纠葛做充分考虑。 “定兵额”实际是为实现节减军费、强固边军两个目标而确定的重要筹策。甘肃关内“定额兵”的进展，阎氏通过谭钟麟私函已经得知，所以折内直接认定关内裁军成效较大，而***数处兵力则必须尽快实施大幅度裁减。根据他的统计，疆内刘锦棠、张曜、金顺等各处合计现有制兵、营勇5万余名，超出清代历朝关于额兵总额规定1万余名，阎氏奏请朝廷饬令刘锦棠、金顺、张曜等会商裁减，全疆必须压缩至额定4万名以内，并将目前正在实施的行粮制度改为坐粮制度，以适应节饷要求。(78) “一事权”是实现***创建行省最主要的目标和最大前提条件，是保障“定饷额”、“定兵额”两大新政顺利落实的关键举措。阎敬铭草拟一个折片，专门就“划一事权”与***建省、改革旧制、实现节饷、推行裁军等要政之间相互制约进行充分阐释，为六个月后***改设行省决策提供了相当充分的依据。阎敬铭拟定的附片从旧制之弊、新规待立、重臣吁请等各个角度，试图阐释“划一事权”的必要，“刘锦棠虽有改行粮为坐粮，并招募土勇规复制兵之奏，因人自为将，不能强令裁改，彼此互异，终难骤行。臣等现议裁勇节饷，必须得人挈领提纲，一气呵成，始能竟全功而收实效。若事权不专，听各路大臣自行自止，必致勇不能裁，饷不能节，力分财匮，贻误匪轻！”(79)“兵为将有”和财政散权的掣肘，均隐含在此折中。阎氏拟奏期间，清政府对边衅和民情非常关注，每日召对大臣，时常责令自强，力戒因循。当二月十七日户部一折两片同时奏上，上谕爽快允行。(80)此项重大安排能否落实，西北疆臣的态度十分关键。 目前所见西北各官覆陈情况，刘锦棠、张曜、金顺分别于四月二十八日、五月二十一日、闰五月二十四日具奏，谭钟麟一折大致于七月中旬到京。正如谭钟麟所言，四位高官主张皆有不同，相比而言，谭钟麟、刘锦棠二人主张较为接近，而伊犁将军金顺与其他人分歧最大。作为满族高官，金顺考虑问题多从满营旗丁和随军家属利益出发。(81)他批评刘锦棠关于伊犁地区保留兵力数额的建议极不可靠，必将导致兵力不敷分布；更不赞成他全裁参赞、办事和领队大臣的主张，反对尽改旧制；建议伊犁地区在额设1.7万名制兵和营勇基础上保留1.5万名规模，主张仍按照行粮制度发放兵饷，每年需要120万两军费。(82)光绪中叶的裁军节饷行动中，金顺是歧见最多的官员，是清政府经略***的一个主要阻力。 甘新四位高官的议复奏折先后到京，清政府饬令有关部臣集体会商研究。由于经略方案涉及军饷、裁军和设官分职三项要政，户部、兵部和吏部详细核议，分别就本部管辖范围提出答复意见，(83)再由户部集合众议主稿上奏，请旨裁定。因甘新四大员奏折到京时间不一，五月十七日谕旨最先饬令三衙门集体研究刘锦棠一折；七月十八日起开始合并研究金顺、谭钟麟等奏折。三部堂官对于***营制、省内官制、行粮和坐粮选择等，或有不同意见，(84)但经各部尚书彼此沟通，最终形成相对一致的改革主调。 简言之，三部集体会议结果分两次上奏，包括一折一片。(85)他们基本肯定刘锦棠、谭钟麟的主张，而对金顺一折则有舍有留。最终形成了总体意见：关于军费协济额度，自光绪十一年始至十四年止，每年480万两规模，甘肃关内留用40%，关外分饷60%，三年后执行左宗棠此前提议的三百数十万两规模；兵勇裁留额数，同意谭钟麟提出的甘肃关内额数，而关外则只准存留4万名兵力，根据裁军进程逐步实行坐粮制度，金顺所部伊犁地区仅准保留1万名驻军；官制改革方面，同意刘锦棠、谭钟麟提出的裁撤参赞大臣、帮办大臣、领队大臣等基本主张，继续推进府厅州县等郡县制度。关于设立行省问题，左宗棠前后四次奏请，清政府鉴于实际情形，曾经有不同的答复；(86)刘锦棠此次奏疏中又再度提议***改设行省，巡抚、布政使等官缺也奏请尽快确定。(87)吏部研究后，均予支持。清政府最终裁决谕旨于光绪十年九月三十日颁下。(88)一个多月后，清政府降旨令刘锦棠补授甘肃***巡抚，(89)甘肃布政使魏光焘调任***布政使，郡县设置和州县官员任命次第展开，行省权力架构逐步完善。 值得注意的是，伊犁将军金顺对三部会议奏折的决策结果不满意，他在裁撤境内防军、节饷省费、推行屯田等方面持消极态度，(90)光绪十年前后的军费奏销也搁置未办，(91)只是断断向朝廷请饷，甚至要求户部垫款应对缺饷危机。针对其纵容属员、缺少作为的倾向，管部大臣额勒和布、户部尚书阎敬铭提出严厉批评，该部断然拒绝为其垫拨部款，仅出面督催有关行省和海关尽快解款。(92)其实，金顺问题对户部纾困决策的牵制还在其次，对清政府而言，更大的麻烦是法国正在进行的大规模侵台事件。 四、台湾设省增防与福建协济 经略***以外，清政府固边行动还包括处于法国舰队威胁下的台湾地区。中法战争刚刚结束，疆臣即有感慨：中国陆地上有能力抗衡外来侵略，但海上却乏善可陈。(93)战后，强固东南海防又成为一个迫在眉睫的大事。台湾作为“闽左屏藩、七省门户”，(94)也是整个“南洋门户”，其特殊地位受到清政府格外关注。台湾本由福建省辖，虽置台湾道管治，但仍须福建巡抚兼顾两地。乾隆二年，内阁学士兼礼部侍郎吴金奏请设立台湾省，(95)但未获廷议支持。同治末年日本侵台，办理台湾海防大臣沈葆桢在应对危机期间，虽有在台湾设省意念，但虑及台地器局偏小，财力皆仰赖于闽省，深虑单独设省实不合理。(96)“台闽不分家”的传统架构除了地缘因素外，主要还是基于担忧失去闽省的财政支持，闽抚若常年驻台，或许“将变成台湾巡抚，提饷呼应不灵”，(97)李鸿章也担忧出现闽省与台湾“彼此争饷，各执意见”的局面。(98)可见，巡抚分季渡台体制之下事权不一导致的困境，与***设省前面临的乱象具有同质性。 同光以降，在涉台奏疏中，刑部侍郎袁保恒于光绪二年冬季明确提出设台湾巡抚，专治台湾，(99)左宗棠在中法战争后更附议袁氏治台方案，议设台抚。(100)此议得到奕譞主持的王大臣会议支持。光绪十一年九月初五日，清政府根据这次王大臣会议结果，直接降旨设立台湾省，专设台湾巡抚一员驻扎管治，实现闽、台分治，各有专责，以靖海患。(101)五天后，清政府降旨“福建巡抚”(一个多月后改称“台湾巡抚”)由刘铭传补授，常川驻台督办防务。(102)台防所需巨饷如何到位？户部视台湾省为“富庶之区”，(103)但在国家财政困难背景下，“以台养台”、“闽台分治”显然令新任疆臣不易施展。在东南海疆经略问题上胶柱鼓瑟还是适时应变，这是考验枢廷与疆臣治国理政的关键。 设省谕旨下达三个月前，督办台湾防务的福建巡抚刘铭传对台湾经略前途具有信心，认为台地每年收入100余万两，如果剔除盐务中饱等可达到120余万两，以全台财力办台地防务诸政，有赢无绌，但需要苦心经营数年。(104)出乎意料的是九月初五日台湾设省已成定局，刘铭传因而忧虑闽省支持款项难以保障，(105)专折奏请朝廷收回设省成命，认为台湾“以后仍须闽省照常接济，方能养兵办防”，而创设行省，则深忧“畛域分明，势必不相关顾”。(106)因缘际会之下，清政府派令曾在西北有治边经验的杨昌濬担任闽浙总督，使台湾省初期经略有所依赖。 杨昌濬抚浙时期曾倾力协济左宗棠西征，名扬一时，向有顾全大局美誉。(107)督闽之后，他对台事关注程度超越前任，且专折上奏强调闽台协作和各省协济，反对畛域自分。(108)台湾省初设后，台澎防务、州县调整增设等紧急事务，杨昌濬、刘铭传联袂协商决策，即如巡抚名称，杨氏亦建议仿照甘肃***体制，显示出闽台一体化的心态。设省初期，台湾情形与***迥不相同，其裁兵节饷进展顺利，短期内撤防官兵23000余人。(109)台省为支付撤军和善后诸务，尚不敷30万两，希望闽省每月协济3万两。(110)法军撤退后，刘氏认为，台防经费亟需再增加100万两，专折奏请从左宗棠此前所借台防洋款中分润救急。(111)此奏到京，正是国库支出相当紧张的时候，五六项要政需款接踵而至，部臣正竭蹶以应，户部只能建议刘铭传发挥督抚自主权，循序渐进办理台防。(112)这是典型的“以台养台”思路。台抚拟疏力争，深忧台澎办防遥遥无期。 关键时期杨昌濬于光绪十二年二月赴澎湖各海口巡阅，顺便与刘铭传会商要政。(113)刘氏专程赴会，两人在澎湖筹商三天，杨氏也反对户部目前坚持的“以台款办台事”主张，(114)答应立即返闽紧急筹策，“督臣老于军务，洞悉戎机，深以澎防为急，明知闽饷奇绌，然一片公忠恳挚，慨允回省力筹”。(115)数月后，督抚两人确定由闽省承借洋款80万两，两省各使用一半，三年后再由台省偿还40万两，由其余闽省承担。(116)问题是举借洋款户部此前已有禁令，非有特旨许可不准议借，该部碍难支持。(117)这一决断自然有部库紧张之背景： 国用奇绌，司农终日仰屋，如海军衙门专恃捐输，而捐者寥寥；三海工程责令前后各关道报捐，时或停工以待，洋款借至千八百万，耗息不少；举行大婚又需千数百万，户部存款不足供官兵俸饷一岁之用。时势至此，良用浩叹。(118) 台防、善后、抚蕃等在在需款，光绪十二年四月下旬，刘铭传乘赴福州治疗眼疾之机，与闽督杨昌濬深入磋商，筹划福建等省对台湾的支持，全面制定台湾设省筹备事宜清单。刘铭传对闽督杨昌濬的至诚和胸襟极为钦服，这次赴福州会商，最大收益在于将闽省等处协济经费的额度确定下来。闽省承诺解台款项，“议由厘金项下每年协济二十四万两，由闽海关照旧协银二十万两”。(119)督抚二人又建议由粤海关等五关，每年再协济银36万两，以五年为限，期望台省解决“过渡期”困难。(120)这一奏疏到京后，军机大臣立即缮写寄信，饬令闽省遵办。(121)五海关协济的建议其实被户部拒绝，但此后三年闽省实际协济台湾的业绩较为明显，闽督杨昌濬不分畛域，布政使张梦元苦心筹措，每年44万两的协济毫无贻误。(122) 台湾初创行省，获得闽省解囊协济，可谓大旱逢甘霖。其实，中法战争刚刚结束不久，作为主战区省份，闽省曾驻扎150余营兵勇，省内财政早已悬釜待炊，(123)三年后，洋药税厘改由海关征收，闽省每年顿失50余万两收入，陷入挪东补西境地。(124)杨昌濬时刻惦记台省创设之初，邻省协济刻不容缓，因此，能够在数年内一如既往，依额实解，实属不易。 与户部调减甘新军费供应做法相比，清政府对于新设台湾省的军费需求并非漠然应付，基本背景仍是基于部库“量入为出”的纾困安排，不得不仍旧沿用“闽台一体”的协济机制，发挥相对富裕行省的支持能力，尽量避免造成部库更大的窘困局面。当然，针对西北甘新地区和东南台澎海疆的紧迫需饷，部臣并未完全置之不顾，特殊时期，该部毅然下决心舍弃京师放饷紧要需求，直接大量调拨本属京饷的财源，“舍己芸人”，以满足西北边疆和东南海疆的紧迫需求。 (责任编辑：admin) |
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