民族地区易地扶贫搬迁：给予型政策与地方性秩序的张力研究——基于国家与社会关系的分析视角(2)
http://www.newdu.com 2024/11/25 09:11:10 《黑龙江民族丛刊》(哈尔 徐欣顺 参加讨论
三、民族地区社会发展与国家规划变迁的内在张力 民族地区的社会变迁与发展遵循着一套常态的地方性秩序规范，这些规范高度依赖地方民族知识与地方社会情境。尽管这种地方社会存在着脱贫与扶贫失灵的现象，但在面对国家权力介入的给予型扶贫资助时，并未表现出就地社会的全面支持与积极配合。与此同时，国家权力介入所带来的规划性社会变迁，又难以避免“外部推动逻辑”[18]。因而，在易地扶贫搬迁政策的施行过程中就会存在国家与社会互动的潜在张力，不仅嵌入基层社会情境中的权力行动末梢会遵循地方社会的行动逻辑，扎根基层社会生活的农户也会形成地方民族知识的路径依赖。 (一)谁能搬迁和谁该搬迁：社会微观正义与国家宏观正义间的张力 易地扶贫搬迁政策在施行过程中首要回应的是“谁”之对象性的问题，也即谁该搬迁和谁能搬迁。面对如此经验性的问题，国家权力就不再以一种同质性实体[19]的身份出场。换言之，国家的顶层权力意志与国家的基层权力末梢分别呈现为两种不同性质的存在，前者更侧重于抽象化、普遍化的应然图景；后者借用英国思想家波兰尼的嵌入[20]话语来说，则是深深地嵌入基层社会关系网络之中，更加侧重于具象化、情境化的实然行动。特别是在扶贫搬迁议题上，代表权威的国家权力也会出现上下分殊性的差异，从而形成一种宏观正义与微观正义间的张力。 在国家顶层权力意志所代表的宏观层面，搬迁扶贫本身具有天然的权威正当性。正是在总体发展不均衡的意义上，国家才作出对贫困地区再分配的补偿给予机制，这种宏观调控的举措可以从整体上缓解区域不平等的现象，并提升政权的权威合法性。通常，权力意志会规划出一个应然搬迁的预算和人数，然后借助层层权力通道，转移下放到基层县域以及作为行动末梢的乡镇工作人员手中。这种自上而下的政策落实路径，本身就蕴含着一定的张力，也就是说，谁该搬迁是国家权力意志在应然层面已经规划设计好的，但经过层层筛选与计算后，具体分配到村寨的搬迁名额，可能就不会恰到好处地契合于村寨的实际情境。 对权力末梢的乡镇工作人员而言，谁能搬迁和谁该搬迁不是一个应然图景，而是具体行动中要面对的实际问题，前者具有绩效考核的任务紧迫性，后者则具有生活场景的现实重要性。因此，在易地搬迁施行过程中，代表国家权力的乡镇工作人员一方面要考虑到对上的绩效完成，将能够搬迁的人先搬出去；另一方面则要考虑到对下的村寨社会交代，将应该搬迁的人搬出去。其中，“能够”与“应该”都包含着多重的实际意涵。由于易地搬迁本身不是一个完全免费的公益事业，在行动过程中，农户需要预先垫付一定的房屋置换费用，国家再进行多退少补，那么在这一进程中，“能够”就具备了双重意涵：一个是本身能够筹集到搬迁所需费用，另一个是能够在安置地正常生活，特别是后者，能够易地生活非常关键，对嵌入基层社会的乡镇工作人员来说，于情于理都不会搬迁到一个无法易地生活的“包袱”或“麻烦”出去③。再者，立足少数民族传统村寨社会，熟人伦理观念仍然十分浓厚，由于整体搬迁的村寨往往处于普遍贫困状态，因而在确定搬迁人选时，权力末梢所嵌入的地方社会规范就会发生作用。具体而言，乡土熟人、地方人情以及自身内心的道义关怀都会发生作用，搬亲属、搬人情、搬老弱病独都是一种被地方文化默许的“应该”行为。 可以说，国家权力意志所遵循的内在逻辑，有着宏观调控的分配正义正当性，目标群体就是贫穷农户，因而只要符合贫穷这一个条件就构成搬迁的正当性；但权力末梢的行动逻辑则具有情境条件的复杂性，需要面对基层传统社会的微观正当性，应该和能够对哪些人搬迁的行动轨迹是地方社会规范使然，而这一规范也不容许穷懒之人搬迁。进一步而言，在一些搬迁名额稀缺的地方，谁能搬迁和谁该搬迁的问题会更为明显，甚至会因利益的争夺而引发附加的社会不稳定问题[21]。 (二)固守村寨和外迁进城：社会传统观念与国家现代理性间的张力 易地扶贫搬迁政策施行过程中出现的第二个张力，则是国家权力介入后引发的农户行动分化与传统村寨社会的群体分化现象。其中，与国家意志相契合的自然是贫困户都能够实现搬迁，并改善居住和生活环境，顺应向好的变迁趋势。然而，事实上，一方面是未必所有农户都能够搬迁，另一方面则是房屋与生活的好坏也未必存在一个完全客观的标准，反倒是这种好坏评判标准高度依赖于民族地方的社会情境。因此，分化现象背后实际上映射出了社会传统观念与国家现代理性间的思维差异。 固守村寨的现象，体现出当地少数民族社会传统所发挥的持续性作用，这种传统既有物化的部分，也有生活化的成分。就X镇的苗族社会村寨而言，就地而建的木屋、就地磨炼的技能以及就地生活的习俗，都是当地农户与自然生态共生过程中的产物。以传统木屋建筑为例，一栋像样的木房，在亲朋好友的共同协助下，需要耗费3年的时间才能手工铆合完成。整个过程十分艰辛，却也融入了农户的生命情感。可以说，少数民族传统民居不仅体现出与当地环境适应的宜居性，更多的也是少数民族生活之道的体现，是其传统生活的物化凝聚。调研中，一位曾任教师的中年人就表示，他家的木房即使给钱也不会选择拆除，因为“这样辛苦搭建的木房比砖瓦房住着舒服多了，拆了可惜”。因此，在国家搬迁资助下，农户依旧固守村寨，除了那些物质能力与易地生活能力不足的情况外，还体现出对村寨社会生活的高度评价与认可，从某种程度上讲，这也是一种自发防护与保存的传统路径依赖，而这恰恰是农户仔细权衡后的理性选择。 M县的易地扶贫搬迁就是与新型城镇化结合在一起开展，这就体现出国家自上而下推动的现代性逻辑。在这套逻辑体系下，现代性的价值取向，就成为评判生活方式好与坏的基本尺度与标准。其实，就贫困这一标签本身而言，就是现代化认定下的产物。因此，在国家现代理性的思维中，脱贫改善的美好生活，就应该是从土地和传统的束缚中解放出来，由传统转向现代，由依靠土地转向依靠市场，从基本自给自足的模式转向分工与相互依赖的市场模式。对于外迁型农户而言，这种转变是不可逆的，一旦适应了工作、教育、医疗等相对较好的新生活后，就难以回归传统村寨生活了。 留村还是进城，反映出了农户对自身所处的传统生活与国家导引的现代生活之间的一种评价标准的权衡分化。那些与现代生活关联密切的农户自然会积极响应国家政策，接受并接纳现代生活，在取向上也会承认现代社区生活的便捷与舒适，认可国家现代理性的价值。相较之下，愿意继续生活在传统村寨的农户，既有对当下生活的认同，也有进城生活的顾虑，从而形成一种自我保存意识。就此而言，自上而下的现代价值标准并不能够完全回避自下而上的传统行动轨迹，生活好坏缺乏一个容易客观评价的标准，其依赖乡土传统的主观性仍旧非常明显。 (三)自然变迁与规划转移：社会适应时效与国家规划时限之间的张力 不管传统村寨与现代社会存在怎样的内在张力，在国家治理体系现代化进程中，人的现代性转变仍然是一种总体趋势，仅从国民依法接受义务教育与代际更替的层面来看，就能初步预判国民未来会更多地接受现代教育与评判标准。因而，与其思考固守还是搬迁，不如更多地考虑搬迁农户所会面临的问题。在这方面，民族传统社会的自然变迁与国家权力的规划转移之间可能存在一定程度的时间错位。 外迁进城是一个人口规划转移的举措，对农户本身而言，无论是在拆旧屋转新屋的过程中，还是转移到安置社区之后的生活中，都需要有一个自然转变的适应阶段。换言之，在破与立之间，部分农户可能都要付出一定的情感成本与时间成本，特别是从较为传统的村寨场域转入到现代化的社区场域，生产生活方式都要随之变迁。而搬迁本身又意味着传统地方知识和技能的失效，小农意识难以释放。在实地调研中，熟人社会串门解闷的生活方式也渐渐变成留在家中看电视的陌生社会，传统的菜园开垦也被带入了社区安置点。应当说，这些既有社会资本的失效与再造都需要一定的时间来完成自然变迁转换。 对国家而言，千万贫困人口的搬迁转移时限是5年，相较于其他类型的扶贫而言，搬迁扶贫动作最大，各地在执行进程中或多或少的存在责任认定情况，在政策施行过程中，也出现了立“军令状”的压力施政方式。早在2015年底，针对X镇的易地扶贫搬迁，相关负责人就已经签署了“脱贫攻坚责任状”。这种限期攻坚行动，在一定程度上形成了两种比较典型的现象：一个是任务赶超与各镇竞赛的趋势，另一个则是对限期完成拆房搬迁的农户给予补助奖励。应当说，适当的政策变通是权力有效运行的策略性基础，限期奖励的效果也很显著，但赶超和竞赛过程中出现了一些特殊情况，即县城安置小区的空住现象。尽管安置小区的楼房早已建好，但相关的基础配套设施并不能够迅速跟进，课题组所调研的安置点就存在手机信号尚未覆盖、政府简装房尚显粗糙等问题。当然，空住本身产生的另一个原因还在于规划时限内安置点的就业吸纳能力不足。从安置点的易地扶贫搬迁就业栏中，可以看到，跨省合作仍然是主流趋势，这就表明在一些地方，搬迁举措所带来的，可能是一种漂而未落的状态。换言之，房屋住所本身已经实现了现代化的转变与优化升级，但在生活的持续性上，农户仍然需要采取外出打工的方式来改善生计。 基于自然转变的社会适应时效与基于任务转移的国家规划时限之间，并不必然呈现出契合一致性。错位的部分，往往意味着农户和基层政府都要承担一定的转变代价，如农户对传统技能与地方知识失效的无奈，基层政府要推动的技能培训与就业服务等。相较于易地搬迁本身，这些新的后续扶贫举措可能更需要一定的时间与成本。 四、结论与讨论 对基层社会，特别是民族乡村社会而言，国家权力的汲取吸纳性质渐趋淡化、给予服务性质渐趋显著，国家与基层社会的互动也理应渐趋良性。然而，事实上，在易地扶贫搬迁这一给予服务型政策施行过程中，却存在一定的张力，从而出现了困难未必搬、搬了的也未必搬到县城安置点、搬到县城安置点的未必入住等现象。可以说，在国家的宏观视野中，谁该搬迁、搬迁进城和规划转移是公权视角下的一种应然设计图景，谁能搬迁、固守民族村寨和自然变迁则常常是基层社会存在的实际情况。两者间的张力难以在扶贫搬迁中彻底消除，如若放任则又容易生发一定的社会问题，因此，在进一步的研究中，就需要着力于探讨如何在易地扶贫搬迁中遵循一种沟通调试性的治理路径。 首先，信息沟通需要完善，以实现纵向通道中的传达降噪。权力意志与权力末梢间的正义理解差异，实则是国家与社会关系间的信息沟通问题，“信息不充分、不对称”就容易造成公共政策的“执行走样”[22]。因此，需要在扎根基层社会的权力末梢与掌控顶层设计的权力意志之间实现信息传递路径的有效降噪。这意味着数字下乡本身所代表的技术性治理，在发挥其数字精准度的同时，也存在着一定的限度，即不能够有效地将地方知识和地方社会情境加以反馈。对此，就需要在数字下乡的同时，补充以下情反馈，推动国家与基层社会的相互了解。 其次，城乡统筹需要推动，以促成现代与传统的共生共赢。纠正不平等的举措，不能够成为塑造不平等的帮凶。尽管易地搬迁是将就地扶贫失灵的人口搬迁进城，但搬迁并不是把乡村挖空，而是缓解乡村中的压力。针对社会传统观念与国家现代理性之间的张力，从长远来看，现代化、城镇化和市场化仍然是民族滞后地区的变迁路径，不过，就后发地区的优势来看，这一过程又可参照当下乡村振兴、城乡一体的统筹协调路径，从而不至于在易地搬迁中造成乡村衰败。 最后，公共服务需要进一步调试完善，以保障变迁社会的适应性提升。由于国家的规划时限是既定的，因而动员力度非常显著[23]。在这种权力意志本身正当的情况下，能够保障易地扶贫搬迁质量的缓解路径，就在于社会调试。对进城上楼的少数民族搬迁户而言，在转变过程中，多少会出现一些心理和行为的调试周期，这种周期有短有长。但总的说来，仍然需要从公共服务的供给上加以缓解。也就是说，政府需要借助后发城镇化的优势，迅速地调节自身供给模式，由扶贫资源的供给转向公共服务的供给，逐步“尽快改变以政府为唯一中心的公共服务供给模式，逐步建立起政府、企业和社会力量共同提供公共服务的多中心供给模式”[24]，从而能够更好地服务于新搬迁人口的合理正当性需求。 ①在国家全面实施易地扶贫之前，民族地区的扶贫主要借助当地的技术扶贫和金融扶贫的手段，在资金、计划及贷款利息、财政补贴等方面给予少数民族贫困地区以优待政策。参见袁家愉.关于贵州省90年代少数民族地区扶贫工作的思考[J].贵州民族研究，1992，(3)：11-14；赵俊臣.关于云南民族地区科技扶贫问题[J].云南财贸学院学报，1991，(2)：42-49；农彩文，周健.试论民族地区扶贫投资政策倾斜[J].广西民族学院学报(哲学社会科学版)，1991，(2)：22-25. ②总结自课题组M县实地考察中的易地扶贫搬迁政策明白卡(调研课题组访谈记录20180807ZF)。 ③调研课题组访谈记录20180808ZP。 参考文献： [1]国家发展和改革委员会.《十三五扶贫攻坚规划》辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：2. 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