次边疆治理：历史镜鉴与实践意蕴——以西部边疆地区为中心的考察
http://www.newdu.com 2024/11/25 02:11:29 《云南社会科学》2020年第 丁忠毅 黄一鑫 参加讨论
【摘要】次边疆连接国家主边疆和核心区，历来是国家治理主边疆地区的战略基地、交通孔道和经济辐射中心。国家空间治理的“核心-边缘”二元结构叙事和实践，忽视了次边疆与主边疆治理的互动、互构关系。王朝国家对西部次边疆治理的战略地位认知与实践探索，为当下次边疆治理的战略地位认知和实践创新，提供了重要历史镜鉴。当前，次边疆在“一带一路”倡议实施、国家空间整合、边疆安全治理和中华民族共同体建设中的战略地位日益凸显。然而，次边疆地区经济社会发展现状难以完全适应国家发展的战略需要。为更好发挥次边疆地区的空间功能，需在国家治理全局中强化对次边疆地区的空间谋划，发挥次边疆在促进边疆与内地一体化发展中的纽带作用，构建主、次边疆安全的协同治理体系，着力发挥次边疆地区在中华民族共同体建设中的历史功能与区位优势。 【关键词】次边疆；主边疆；西部边疆；边疆治理；空间治理；国家治理 【作者简介】丁忠毅，男，四川大学国际关系学院教授、硕士生导师， 主要从事边疆治理、中国政府与政治研究。黄一鑫，男，四川大学国际关系学院政治学理论专业硕士生，主要从事中国政府与政治研究。 疆域是国家这一政治共同体的基本构成要素，因而国家是一个政治地理空间单位。对于拥有较大政治地理空间的国家而言，不同国土空间在国家治理全局中发挥着不同功能。站在国家治理全局，根据国家地理空间结构，把握地理空间互动关系，发挥不同地理空间单元在国家治理全局中的功能，促进不同地理空间功能的互补互促，是提升国家治理效能的内在要求。中国拥有超大规模的政治地理空间，不同国土空间具有较大异质性，国家治理规模和治理负荷具有超大性特征。有效克服国家治理的超大规模和负荷难题的重要方式便是对国家疆域划分为不同空间单元，赋予不同空间单元以不同功能，并进行差异化治理。在探索治理“由国家政权的统治中心到域外的过渡区域”的历史进程中，统治者根据国家治理需要，逐渐将疆域的边缘性部分与核心区或腹地区界分出来，将其界定为“边疆”，边疆治理制度随之应运而生，国家空间治理的“核心—边缘”二元结构也逐渐被型塑，并对国家治理产生了持续而深远的影响。受“核心—边缘”二元空间观的深刻影响，无论是当前国家对陆地边疆的治理实践，还是理论界对边疆治理问题的研究，都在一定程度上忽视了“次边疆”地区的重要性。超越国家空间治理的“核心—边缘”二元结构叙事和思维定势，在更大的空间尺度范围把握“主边疆”治理和“次边疆”治理的互动、互构关系，更好发挥“次边疆”治理对“主边疆”治理的促进作用，是新时代提升边疆治理乃至整个国家治理效能的内在要求。西部边疆地区地域广阔，周边地缘政治形势复杂，在国家长治久安和发展全局中具有重要战略地位。本文拟聚焦西部边疆地区，探讨西部次边疆治理对西部主边疆治理的重要战略地位及其实现路径。 一、国家治理全局中的“主边疆”与“次边疆”治理 国家的疆域是“一个被精细界分然后得以组织构成的地理空间”。对国家所占据的地理空间进行合理界分是分解国家治理负荷、提升治理有效性的必然要求。早在先秦时期就存在的“五服”“九服”观念，已反映出中国古代的统治者以王畿为中心向四周界分地理空间并予以差别化对待的空间观念和治理实践，正如《三国志·魏志·行?传》所说：“先王辨九服之赋以殊远近，制三典之刑以平治乱。”此后，王朝国家逐渐将国家的地理空间界分为边疆和核心两大板块，国家空间治理的“边缘—核心”二元结构被型塑。数千年来形成的这种“核心—边缘”治理思维和治理模式具有深远历史影响和强大的历史惯性，直接影响国家治理的战略认知和实践选择。然而，国家的边疆地区和核心地区并非泾渭分明，“边缘—核心”的二元空间界分模式在一定程度上忽视了在国家的边疆地区和内地之间存在一个广袤的过渡地带和连接地带，且这一地带在国家治理的空间结构中具有重要地位。突破国家治理的“边缘—核心”二元空间思维和模式定势，亟需对边疆地区和内地之间的过渡地带及其在国家治理的空间结构中的作用予以特别关注。 中国陆地边疆地区的空间尺度包括县、市、省3个层次。与边境相邻的193个县级行政区域是狭义层面的边疆；与边境相邻的45个市级行政区域是中观层面的边疆；陆地边境9个省区是广义层面的边疆。如果将陆地边疆9省区视为主边疆地区，那么这些地区与内地之间的过渡地带和连接地带，便可视为次边疆地带。如果以边疆地区为中心，次边疆地区可视为边疆的边缘地带，其边疆性特征仍较显著；如果以其所在省份的省会城市为中心，次边疆地带又可视为内地的边缘地带，其经济发展水平、文化习俗、民族构成在总体上与内地核心区域仍然存在一定差异。在国土空间结构中，次边疆地带是内地和边疆地区的地理、经济、政治、文化连接地带，又是一个“双边缘”地带。因而，次边疆带既与主边疆地带构成一个相互协动的体系，又与内地核心地区构成一个相互连动的体系。 国家的空间治理能力是影响国家治理绩效的核心要素。在“核心—边缘”二元空间视域下，国家的核心区域是其立国的根本，是国家积聚力量的基本条件，边缘地带既是拱卫国家核心区发展的重要空间，也是国家外向性发展的依托空间。国家的核心区和边疆地区虽然在国家治理全局中具有不同地位，发挥不同作用，但并不意味可以厚此薄彼，甚至忽略边疆治理。边疆在地理空间上远离核心区，处于国家权力传输的空间末端；市场发育相对滞后，经济社会发展水平较低；直接承接境外地缘政治博弈压力甚至面临他国入侵的威胁，是国家军事防御前沿；多个民族集中居住，民族文化多元共存，族际关系尤为复杂。边疆治理既面临与国家核心区治理同样的一般性客体，也面临诸多特殊客体，其任务更加艰巨、复杂。 古今中外国家发展的历史反复证明，边疆治理绩效关乎国家兴衰。在世界面临百年未有之大变局、中国从“富起来”向“强起来”迈进和中华民族伟大复兴的关键时期，陆地边疆治理在国家治理全局中的地位前所未有地凸显出来。边疆地区正日益成为国家开发开放的前沿，成为国家重大战略的支撑空间，成为国家发展的新增长极。然而，与新时代国家发展战略需要不相匹配的是，陆地边疆地区往往是发展不平衡不充分的典型空间，往往是敌对势力插手干预的集中区域，往往是非传统安全问题易发高发区域，往往是社会稳定基础相对脆弱的空间场域。虽然近年来执政党和政府站在国家发展全局高度重视边疆治理，持续实施对口援藏、对口援疆、东西部扶贫协作、兴边富民等重要政策，有力促进了边疆地区经济社会发展、民族团结和社会稳定，但加快推进边疆治理体系和治理能力现代化，着力补齐边疆治理短板，仍是国家治理的战略性课题。 次边疆与主边疆唇齿相依、指臂相连。地缘上的邻近关系决定了主边疆和次边疆地带在经济、政治、文化、社会和生态建设中的高频度、常态化、深层次的互动，决定了主边疆治理和次边疆治理二者之间既相互促进、又相互掣肘的协同联动关系。从国家疆域盈缩变迁的历史来看，主边疆和次边疆随着国家兴衰特别是其控制的地理空间的变化而相互转化。当国家能力强盛，控制的地理空间增加时，曾经的主边疆地区则可能变成次边疆；反之，当国家实力衰弱、边疆治理能力下降，边疆地区脱离其辖治时，曾经的次边疆则变成主边疆。从国家的安全防卫来说，“主边疆”始终作为国家安全防御的最前沿，负责维护和管控边境安全稳定，确保国家控制的疆域的完整性，提供国家安全的战略纵深。“次边疆”地带则往往设置重要的军事基地，和平时期作为战略威慑，一旦主边疆地区发生战事，则可增援主边疆，为“主边疆”提供兵力、物资等多方面的后勤补给，成为应对战事的后方指挥中心和保障中心，属于国家安全防御的次级地带。如宋朝便实施极边、次边、近里三级制边疆层级体系，其中“极边”地带以寨堡为据点驻守，起到应对边警的作用；“次边”地带为重点防御区，屯驻重兵；“近里”地带为支援地区。从国家对边疆地区的政治整合来看，国家除致力加强对主边疆地区的直接辖治外，还注重在次边疆地区设置相关的政治建制和国家机构，以发挥次边疆在强化国家政治整合中的前端和前哨作用，从而解决中央权威、权力传导随空间距离增加而弱化的梗阻问题，强化中央对边疆地区的政治辖治和整合。从经济发展角度看，次边疆地区往往是主边疆地区和核心区域经济互动的连接区域和活跃区域，是内地经济辐射主边疆地区，带动区域经济一体化和协调发展的重要空间。从社会稳定角度看，由于空间场域的近邻性、族群关系的亲缘性、利益关系的复杂性、交往互动的持续性，主边疆和次边疆地带的安全稳定具有典型的互构性特征，无论是主边疆地区的安全稳定问题，还是次边疆地区的安全稳定问题，都具有显著的“蝴蝶效应”和“连锁效应”，从而影响边疆地区乃至整个国家的安全稳定。 总之，国家空间治理的“核心-边缘”二元结构叙事和治理模式，有其历史合理性，也在一定程度上忽视了次边疆这一过渡地带、连接地带在国家治理的空间结构中的重要作用，在一定程度上忽视了主边疆治理和次边疆治理的互动性与互构性。其结果是，无论决策层还是理论界都不同程度地存在“就问题论问题”“头痛医头、脚痛医脚”等侧重于解决局部问题的倾向，而缺乏在更大的空间视野和格局下，对边疆治理进行全局性、前瞻性和战略性谋划。在国家治理全局视野下，主边疆地区治理的重要性凸显，随之凸显了次边疆治理的重要性。把握主边疆治理和次边疆治理的互构关系，在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中加快补齐边疆治理短板的同时，着力补齐次边疆治理的短板，是新时代整体提升边疆治理绩效，逐渐消解国家空间治理的“核心-边缘”二元结构负面影响，从而促进边疆地区与内地协调、一体发展的内在要求和基本路径。 二、西部“次边疆”治理的战略地位的历史认知和实践探索 边疆属于一定的历史范畴。在国家发展的历史进程中，边疆规模随着国家占据的疆域规模、治理能力等条件的变化而盈缩，边疆的层次结构也随之发生变化。主边疆和次边疆也可能发生改变。从历史的彼时彼境来看，今天的次边疆地区可能是当时的主边疆，但当下的次边疆地区在国家地理空间中的绝对位置并未发生根本变化。因而，用当下的次边疆和主边疆结构分析历史上这些区域的治理问题，依然适用。 中国西部边疆地区包括与中亚、南亚、东南亚等地区接壤的新疆、西藏、云南、广西等省区，地域辽阔，资源丰富，既是国家发展的重要战略支撑空间，又长期面临严峻的国际国内形势，因而既是国家治理历来高度关注的政治地理空间，又是国家治理的难点空间。在漫长的历史长河中，王朝国家的中央政权在经略当前中国西部主边疆地区过程中，便深刻认识到甘肃、青海、四川等当前西部次边疆地区治理的重要战略地位，并付诸大量实践探索。本文聚焦甘肃、四川两大次边疆地区，简要梳理历史上关于其战略地位的历史认知和实践探索，为理解当前西部次边疆治理在主边疆治理中的战略地位提供历史镜鉴。 甘肃等次边疆地区在辖治新疆地区的历史进程中始终发挥战略支撑作用。甘肃与新疆唇齿相依，河西走廊连接新疆与腹地，在历史上一直是西北边疆防御和经营新疆的战略基地。早在西汉时期，汉武帝通过河西之战打通河西走廊，设立武威、张掖、酒泉、敦煌等河西四郡，奠定辖治西域的重要基础。此后，河西地区就成为王朝国家经营新疆地区和守卫内地的边关要塞。清朝历史地理学家顾祖禹指出：“欲保秦陇，必固河西；欲固河西，必斥西域。”在清初建立的西北边疆防御体系中，甘肃也是西北塞防的重要布防之地。左宗棠在收复新疆过程中提出以下战略谋划：“关内外用兵虽有次第，然谋篇布局须一气为之，以大局论，关内肃清，总督应移驻肃州，调度军食以规乌鲁木齐。”在收复新疆的军事行动中，左宗棠以甘肃为军事基地，筹措粮饷、整顿军队和筹备军备，最终成功收复新疆。清朝在收复新疆之后，刘锦棠上书朝廷，主张在新疆设省。根据刘锦棠的设想，新疆与甘肃形同唇齿的特殊战略关系，新疆各项事务必须借助甘肃的支持才能顺利开展，“若将关内外划为两省，以二十余州县孤悬绝域，其势难以自存”。刘锦棠的核心理念正是以甘肃作为支撑新疆建省及管理新疆的战略支撑，以强化中央政权对新疆的辖治和政治整合。1884年，光绪颁布诏书，新疆正式设省，巡抚驻扎乌鲁木齐，受陕甘总督节制，这一举措对化解西北塞防危机具有重要作用。此外，甘肃还是联通边疆与腹地的国家经贸通道和文化交流通道。“北有丝绸之路，南有茶马古道”。陆上丝绸之路沟通着王朝国家核心区与西域（今新疆大部）及中亚、西亚甚至地中海各国，河西走廊正是丝绸之路的黄金地带和枢纽要道。通过河西走廊，新疆与内地得以开展广泛的经济文化交流，不仅增强了新疆和内地的经济粘性，促进了区域一体化和文化融合，还强化其对中央政权的依附性。 “治藏必先安康”。四川藏区与西藏指臂相连。傅嵩炑曾形象地指出：“譬之藏为川滇之毛，康为川滇之皮，藏为川滇之唇，康为川滇之齿，且为川滇之咽喉。”丁宝桢也指出：“川省与藏卫唇齿相依，不能稍分畛域。”四川藏区与西藏的地缘关系和族群关系，决定了其在协调汉藏关系、经略西藏上的重要地位。虽然“治藏必先安康”的理念直至清朝末年才被明确提出，但四川藏区一直是西藏与腹地核心区商贸往来的重要通道、人文交流和民族融合的重要场域。兴于唐宋的茶马古道陕康线（川藏线）便将内地的茶叶、丝绸、布匹、僧服、纸张及金银等物质源源不断地输入西藏，并将西藏的马匹、皮张、药材、铜佛、舍利等物资输入内地，促进了西藏与内地的联系。明朝时茶马贸易进一步繁荣，并成为中央政权间接控制藏区的重要经济手段。清朝时川藏线上的商业贸易活动更加活跃，催生了雅安、打箭炉（康定）、甘孜等沿线商业城镇的兴起，既带动了川藏的商贸交流，促进了藏区社会经济发展，又促进各族群间的互动，为民族融合奠定了良好基础。金川之战之后，清朝为强化对西藏地区的辖制，设立成都将军一职。这是清朝在西南地区设置唯一驻防将军职务。在驻扎地址的选择上，最初的选址为康定和雅安，后因地势原因和与总督所在地较远而最终选址成都。但成都将军所辖副将及官兵皆驻扎在康区要冲，其基本考量在于一旦发生战事，成都将军可以及时获得消息，并“就近调度……更足以声援而资策应”。 清朝末年，英国、俄国等侵略势力都想染指西藏事务，西藏面临分裂的危局。为避免西藏的分裂和领土的蚕食，清政权基于地缘关系的考量，逐渐着手以川康为政治枢纽加强对西藏的控制。鹿传霖、锡良、赵尔丰等历届四川总督，逐渐形成欲固西藏必先经营川边的理念，着力在川边力推改土归流，逐渐确立了以流官为核心的行政管理体系，使中央政权的权威真正延伸到西藏地区。为更好实现对西藏的防卫，鹿传霖、锡良等人逐渐认识到四川藏区的重要地位，甚至对四川藏区的一些重要节点和支点地区的战略地位都进行了具体的研判。1896年，鹿传霖指出：“瞻对距藏甚远，插入内属土司之中，本系川境内地，一旦弃归藏中，值此事艰，设西藏有事，瞻对之地不问而属他人。川省若无门户可守，危亡可立而待”。锡良一针见血地指出：“边事不理，川藏中梗，关系至大。征之前事，藏侵瞻对，川不能救，英兵入藏、川不闻战，藏危边局，牵制全局者，皆边疆不治，道途中梗所致也。”而要改变道途中梗的困境，锡良明确主张改土归流，“设置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵，以为西藏声援，整治地方为后盾，川滇边藏，声气相通，联为一致，可以一劳永逸。”长期处理川藏事务的赵尔丰也强调，川边必须建行省，以“内屏川滇，外扶藏卫”，实现“以杜英人之觊觎，兼制达赖之外附”的目的。总体而言，鹿传霖、锡良和赵尔丰等清朝官员已经较深刻地认识到“安康可以促进治藏，而治藏又必先安康”，并付诸大量实践。在清末传统王朝国家逐渐瓦解、新的民族国家建构前途未卜之际，西藏地区虽局势一直动荡不安，但终究没有脱离中国而“独立”，很大程度上与中央政府对四川藏区的经略密不可分。 王朝国家在治理当下的主边疆和次边疆地区，已经对两大地理空间的地缘关系、人文关系有较深刻的认知，并采取大量的实践措施，从而为当下理解主边疆治理和次边疆治理的互动、互构关系提供了经验借鉴。历史启示人们，尽管主边疆和次边疆地区因地理结构、资源禀赋、族群关系等因素的差异而互动的方式和侧重有所差异，但主边疆和次边疆治理的互动、互构关系客观存在并可能对边疆治理乃至整个国家治理产生深远影响。主边疆治理和次边疆治理的良性互动，可能带来边疆治理绩效的事半功倍，反之则可能诱致边疆治理的失效甚至诱发更大的国家发展危局。边疆地区的有效治理需要站在国家治理的全局，深刻把握主边疆和次边疆两大空间的互动、互构关系，以整体性治理思维协同推进两大空间的治理。 三、新时代西部“次边疆”地区发展现状难以适应国家发展的战略需要 国家崛起把边疆治理的重要性前所未有地凸显了出来。中国西部边疆及其周边地区是世界地缘政治博弈的热点和焦点区域。世界主要大国为了在百年未有之大变局中赢得竞争优势，进一步强化了在中国西部周边国家的地缘谋划和博弈，甚至直接介入新疆、西藏等边疆地区的事务，以此遏制中国的发展和崛起，由此给西部边疆安全与发展带来前所未有的压力。同时，随着东中部地区发展达到一定高度，国家向西开发开放的力度进一步增加，特别是随着“一带一路”倡议的实施，西部边疆地区成为国家发展的新的增长极，成为国家向西开发开放的重要战略支撑空间。主边疆和次边疆治理的互动、互构关系，决定了次边疆治理的地位必然随着主边疆治理地位的提升而凸显。 第一，次边疆在“一带一路”倡议实施中的空间地位日益凸显。在“一带一路”倡议实施过程中，新疆被定位于丝绸之路经济带的“核心区”，西藏被明确定位为中国面向南亚开放的重要通道，云南被定位于面向南亚东南亚的辐射中心。主边疆地区在“一带一路”倡议实施过程中的空间定位目标的实现，有赖于次边疆地区空间支撑作用的发挥。如，甘肃河西走廊作为古丝绸之路的必经之道，同样是“丝绸之路经济带”的重要战略通道，且被誉为“丝绸之路经济带”的“黄金段”，肩负着进一步推进国家向西开发开放、强化新疆与内地交流合作和经济联系的重要战略使命。根据《“丝绸之路经济带”甘肃段建设总体方案》，甘肃将成为建设繁荣丝路、人文丝路、绿色丝路、和谐丝路的中坚力量和重要支撑，成为整个丝绸之路经济带实现有效发展的关键环节。川滇藏交界的藏彝走廊是古代茶马互市的必经之路。在“一带一路”倡议实施过程中，藏彝走廊仍然是西藏融入内地市场，加强与川渝经济圈、长江经济带以及东部沿海发达地区经济合作的通道，在促进西藏将自身的资源禀赋、政策红利与内地的资金、技术、人才等优势相结合，推动环喜马拉雅经济合作带建设，以及推动面向南亚开放的重要通道建设方面发挥着重要的空间支撑作用。 第二，次边疆地区在强化国家空间整合、促进国家一体化发展中的空间地位日益凸显。国家越发展，越需要加强国家空间整合，以维护国家领土主权安全。中国在边疆和内地两大空间的非均衡发展特征明显。在区域协调发展已经成为新时代国家重大战略背景下，促进边疆地区和国家核心区均衡发展日益成为重大实践课题。边疆地区日益成为国民经济可持续发展的后盾，成为既要对外开放、又要对内开放的双向开放空间。次边疆地带作为边疆地区与内地沟通和联系的重要空间，在实现边疆与内地互联互通和边疆内地一体化进程中应该起到重要的支撑和带动作用。一般而言，中心城市在空间互联互通关系格局中起主导性作用。中心城市作为经济发展的核心增长极，在强化边疆与内地经济联系、带动区域协调发展方面发挥辐射功能。然而，当前边疆与内地核心城市、城市群的空间距离遥远，如新疆天山北坡城市群与黄河上游城市群，拉萨山南城市群与川渝城市群之间在空间上都相隔甚远，中心城市的经济辐射带动作用尚不显著。在此情况下，次边疆地带应该成为联结边疆与内地的桥梁和战略支点，着力培育次边疆地带的次经济中心和增长极，更好发挥其对主边疆地区的辐射带动作用，不断提高边疆地区和内地一体化发展水平。 第三，次边疆地区在国家安全治理中的空间地位日益凸显。次边疆地区历来是守卫主边疆地区安全的重要战略基地，在国家安全治理中的地位向来重要。在传统安全和非传统安全相互交织的背景下，主边疆地区和次边疆地区在安全风险领域日益共生共衍，一些境外势力和国内分裂势力除了在主边疆地区从事破坏安全稳定的行为外，日益将次边疆地区作为兴风作浪的重要空间，企图在更大的空间范围内挑起安全危机。而次边疆地带社会动荡势又容易在整个边疆地区引起连锁反应，甚至对整个国家的安全稳定局势带来冲击。在这一背景下，次边疆地带的安全形势以及安全治理能力对主边疆地区乃至整个国家安全的影响日益增加。 第四，次边疆地区在中华民族共同体建设中的空间地位日益凸显。国家的崛起和民族的复兴，都要以一个巩固和强大的中华民族为基础。边疆治理最关键的是民族团结。陆地边疆地区和少数民族聚集区高度重合的国情，决定了维护民族团结、构建中华民族共同体建设是中国陆地边疆治理的重要任务。次边疆地带因其特殊的空间位置而成为多族群经贸往来、文化交流的重要场域，成为民族多样性和文化多样性的共生之地，并作为纽带沟通起多个“历史民族地区”，是中国各民族交流交融特征最明显的地区。费孝通先生以宏观整体视野，从中国“历史形成的民族地区”构建出包含“六大板块”和“三大走廊”的民族格局。“六大板块”即东北角的高山森林区、北部草原地区、西南角的青藏高原、云贵高原、沿海地区和中原地区。“三大走廊”即“西北走廊”“藏彝走廊”和“南岭走廊”。板块之间以走廊相联结。民族走廊成为从古到今各民族交往交流交融最为频繁、文化积淀深厚、对中华文明起源和中华民族共同体的形成贡献突出的多民族交融的大通道。次边疆地带正处于两个或多个板块连接的三大民族走廊地区，河西走廊是西北走廊的核心部分，连接着北部草原地区与青藏高原以及中原地区，四川藏区是藏彝走廊的重要部分，连接着青藏高原与中原地区以及云贵高原。总结历史上次边疆空间的多民族交往交流交融的规律和经验，发挥次边疆地区特殊空间区位优势，进一步促进民族团结、构建中华民族共同体的重要性日益凸显。然而，与次边疆地区在国家发展中的战略地位上升形成较大反差的是，次边疆地区的经济社会发展水平还远不能适应主边疆治理和国家发展所提出的战略需要。次边疆地带具有明显的“双边缘”特征，在地理空间上远离所属省级行政区的省级政治经济文化中心，中心地的辐射影响和带动作用明显较弱，加之地理形貌复杂、生态环境脆弱、交通通达性较低，一直是中国发展不充分不平衡的典型空间。从甘肃省域范围来看，河西五市地区生产总值远低于省会兰州，除嘉峪关市外人均GDP均低于全国平均水平。从四川省域范围来看，甘孜、阿坝、凉山的经济发展水平也远低于四川省和全国平均水平。其他次边疆地带的经济发展水平总体上也是如此。 虽然近年来中央政府和次边疆所在的一些省份已经开始注意到次边疆地区经济社会发展滞后带来的不利影响，并开始在国家层面和省级层面统筹、支持次边疆地区经济社会发展。其中最典型的支持政策是全国层面的对口支援四省藏区和在一些省份实施省内对口支援。2010年，中央政府开始实施对口援青政策。2014年，国务院确定广东、浙江、上海、天津对口支援云南、四川、甘肃藏区。2015年，中央第六次西藏工作座谈会做出了“加大中央对四省藏区政策支持力度，统筹推进西藏和四省藏区协调发展”，“要在西藏和四省藏区继续实施特殊的财政、税收、投资、金融等政策”。2012年，四川启动省内对口支援藏区工作，目前正实施第二轮对口支援工作，有力促进了四川藏区经济社会发展。但总体而言，针对次边疆地区的特别支持政策还主要集中在某些焦点区域，还远未实现对整个次边疆带的覆盖。在全国其他国土空间总体加速发展的背景下，次边疆地区发展总体滞后的情况可能进一步凸显，并制约边疆与内地一体化的推进、主边疆和次边疆治理的良性互动，以及中华民族共同体建设的有效推进。 次边疆地带发展滞后影响国家空间整合、阻碍边疆与内地的一体化发展。次边疆经济社会发展滞后使中国经济社会发展的空间结构在边疆和内地之间形成一个“凹陷地带”。如不加以强势改变甚至可能成为“断裂地带”，将限制其促进边疆内地一体化的纽带和桥梁作用的有效发挥。同时，次边疆地带脆弱和复杂的生态环境以及滞后的经济发展，导致了交通等基础设施的发展也相对不足，综合交通运输体系尚不健全，与边疆及内地之间的交通衔接水平总体仍然不高，客运枢纽、物流园区等建设也较为滞后，制约了边疆与内地之间资源、要素的流动和优化配置，严重制约边疆与内地的一体化发展，不利于国家的空间整合。 发展是促进安全的物质基础和基本途径。当前次边疆地带整体治理和开发的水平较低，将削弱区域稳定的基础。次边疆地带因发展不均衡而诱致的安全风险，一方面源于与内地较大的发展不平衡问题，另一方面源于主边疆地区较快发展与次边疆地区发展相对滞后的反差。由于次边疆社会相较于内地而言，同样具有较浓的“边疆性”和异质性。 由此导致因发展滞后而引起的问题和矛盾与民族、宗教等因素相交织，从而产生更为复杂和敏感的社会问题和矛盾，对次边疆社会稳定造成冲击。次边疆治理成效不佳时，社会问题和矛盾会出现溢出效应和扩散效应，对主边疆地区的治理也会带来负面影响，并为境内外敌对势力提供可乘之机。 在铸牢中华民族共同体意识、加强中华民族共同体建设过程中，次边疆地带具有良好的历史基础和现实的示范带动作用。在中央不断加大对主边疆地区支持力度的同时，次边疆地带则相对被边缘化，经济社会发展水平相对滞后，可能会让次边疆地带部分民众产生边缘化感、不平衡感和被剥削感。中华民族共同体建设既需要历史传统的滋养，更需要系牢民族团结的经济纽带，提高各民族间的经济依存度，真正让各民族在经济生活中同样“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”。而次边疆地带这种“不平衡不充分”的发展现状，不仅容易弱化其与内地和边疆的经济联系，也容易导致生于此长于斯的民众“五个认同”的弱化。如果次边疆地带这一多民族和谐共生的历史示范区域在国家发展的空间格局中长期被边缘化，其促进民族交往交流交融的空间功能将难以发挥。 四、新时代加强西部“次边疆”治理的实践意蕴 新的木桶原理启示人们，只有木桶每块木板、维系木板成为木桶的配件质量都好，且木板长度都整齐时，木板才能发挥其整体功能。由此延伸，一个系统整体作用的发挥，取决于其功能最小部分，因而系统功能的最大化不仅要学会扬长避短，而且要学会扬长补短。在国家空间治理过程中，也需要更加关注制约国家发展全局的短板空间，发挥不同国土空间功能的协同发挥。主边疆治理和次边疆治理持续的互动、互构关系，决定了加强次边疆治理对提升主边疆治理效能的重要性。新时代国家发展进程中边疆治理地位的凸显和强化国家整合的战略需要，更是进一步彰显了次边疆治理的战略地位。而当前次边疆治理面临的突出问题及其可能诱致的政治社会风险，则凸显强化次边疆治理的紧迫性。从国家发展战略全局高度，补齐次边疆治理的短板，是新时代强化国家空间谋划、促进国家区域协调发展，从而提升边疆治理乃至整个国家治理效能的重要课题。 第一，在国家空间治理总体格局中强化对次边疆的空间谋划。一国的空间想象力和空间谋划水平既是其国家治理能力的重要体现，又是改善其国家治理绩效的前提和基础。近年来，中国日益重视对国家治理所处的空间场域的谋划，无论是国际层面的“一带一路”倡议，还是国内层面的统筹陆疆和海疆治理、京津冀协同治理、粤港澳大湾区建设、成渝双城经济圈建设，都彰显出国家的空间想象力和空间谋划力日益提升。但在国家空间治理的总体谋划中，在一定程度上存在对次边疆地区的空间功能和空间谋划不足的问题。由此导致的不利影响将随着国家的发展逐渐显现。近年来多项政策有效促进了主边疆地区的发展和稳定。与之形成明显对照的是，次边疆在一定程度上没有得到相应重视。特别是，次边疆既处于主边疆省区的边缘地带，又处在内地省份的边缘地带，而省级行政区交界区往往是发展基础薄弱、自然条件较差的地区，也是省级政府工作容易忽视的地区，由此导致次边疆地区的经济社会发展不仅滞后于内地，而且相对于主边疆地区也更容易呈现出不协调不平衡的问题。如四川省藏区总体发展水平曾经长期高于西藏，但现在出现了相反的情况，且发展差距呈逐步扩大趋势。着力改变这种状况，需要站在国家发展全局的高度，从三个层面强化对次边疆地区的空间谋划：一是在国家层面统筹主边疆和次边疆的空间规划，有效发挥主边疆对次边疆的空间拱卫作用，以及次边疆对经略主边疆的空间前沿和战略后方作用，着力促进主边疆治理和次边疆治理的良性互动。二是在区域层面统筹次边疆地带的空间谋划，着力发挥次边疆区域不同空间的联动和协同发展作用。三是推动次边疆所在省域层面的空间联动，促进省域中心地区和边缘区域空间谋划的联动，带动省域空间发展的协调均衡。 第二，着力发挥次边疆在促进西部主边疆地区与内地经济一体化发展中的纽带作用。强化国家对边疆地区的经济整合，促进边疆与内地经济一体化发展是新时代国家治理的重要目标。纵观历史，一部边疆经济开发发展史，主要是边疆地区在边腹经济社会互动过程中实现发展理念创新、制度创新、技术革新和经济结构再造的历程。在边腹经济互动过程中，次边疆地带作为内接国家的核心区域、外连主边疆区域的国土空间，是促进内地与边疆地区一体化发展的关键空间。如果次边疆地带的发展既滞后于内地核心区域，也滞后于主边疆地区，在国家经济发展的空间结构中就可能形成一条环主边疆地区的发展“凹陷地带”，从而制约次边疆地区作为连接和辐射次边疆经济发展的空间功能的发挥，影响国家经济社会的一体化发展，阻碍国家对主边疆地区的空间整合。加快次边疆地带经济发展，有效发挥其在促进主边疆地区与内地经济一体化进程中的纽带作用，可在以下方面做出努力：一是加强对次边疆地带经济发展的特殊支持。针对次边疆地带发展基础的薄弱和历史欠账，促进次边疆地区经济的快速发展，需要中央政府、相关省级政府的强力支持和特殊政策。中央政府有必要在更大范围的次边疆地区实施特殊的支持政策，助力次边疆地带更好融入国家经济发展全局；次边疆地区所在的省级政府有必要借鉴四川省内对口支援的实践经验，对紧邻主边疆省份的边缘区域进行对口支援，特别要以此加强对一些集中连片贫困区域脱贫攻坚的支持。二是加强次边疆地带经济发展所需的物质基础设施和社会性基础设施建设。在物质性基础设施建设方面，尤其需要重视交通基础设施建设，在提高次边疆地区内部通达水平的同时，更好发挥其贯通主边疆和内地的空间优势，使商贸物流更加通畅，人员流动更加便捷，打破交通滞后对经济社会发展的限制和约束，实现从“瓶颈制约”到“优势支撑”的跨越发展。在社会基础设施建设领域，需从推进城乡基本公共服务均等化角度，加大对次边疆地区基础教育、公共医疗卫生、基本社会保障的投入力度，着力提高城乡基本公共服务均等化水平，并将其作为农村人力资本投资的基本途径。三是着力打造主边疆与次边疆、内地的经济合作带。探索将内地的资金、技术、人才等优势与边疆地区的资源禀赋、政策等优势相结合，在次边疆地带打造环状经济合作带，发挥次边疆省区省会城市、省域经济次中心、交通枢纽和门户型城市的联结带动和经济辐射作用，进一步加强次边疆地带与主边疆地区的产业联系和经济合作，助力内地和主边疆地区的经济一体化发展。 第三，构建次边疆与主边疆地区应对安全风险的协同治理体系。主边疆地区和次边疆地区在空间上的近距离，族群关系上的亲近性，决定了两个空间的安全风险特别是重大安全风险的共生共衍，决定了传统囿于行政区划的属地管理体制难以完全适应中国主边疆地区和次边疆地区日益增多、日趋复杂的各类安全风险，也决定了加快构建主边疆地区和次边疆地区安全风险协同治理体系的重要性和紧迫性。首先，需要协同推进主边疆和次边疆地区的安全风险应急管理机制，统筹应急信息分享、应急资源调度、应急舆情引导，推进应急管理机构的联动和应急力量的互助，有效防止重大突发事件引发更大范围、更高层级的安全风险和次生危机。其次，针对日常安全维护，主边疆和次边疆地区的安全管理部门需树立合作、共享、共治、共赢的理念，可围绕信息共享、形势研判、人员培训、经验交流等方面，通过定期举办联席会、联合执法、联合演习等方式，加强协同治理机制建设，以打破行政区划限制和地方主义藩篱，共同解决区域性安全难题，形成应对边疆安全风险的合力。当然，协同治理并不等于淡化属地管理责任，无论是主边疆地区和次边疆地带，都需要积极应对辖区内的安全风险，着力构建区域安全风险防控的第一道屏障，以防止本辖区内安全风险的蔓延和扩散。 第四，发挥次边疆地区在促进民族团结、建设中华民族共同体中的历史作用与区位优势。自古以来次边疆就是多民族交流交往交融特征最鲜明的地区。加强中华民族共同体建设，需重视发挥该地区的历史作用和空间功能。首先，注重对次边疆地带多民族共融共存历史文化的挖掘、阐释以及传承和发展。次边疆地带悠久的民族交往交流交融历史留下了珍贵的文化和历史遗存，存在着许多民族团结动人事迹，从中可以凝练和总结出民族团结和中华民族共同体建设的历史经验和总体规律，从而成为当前中国处理民族关系和解决民族问题的宝贵历史资源和精神财富。其次，发挥次边疆在建设中华民族共同体中的区位优势。次边疆地区世代生活着多个民族，且一般连接多个主体民族聚居地，各民族的文化由于远离其发动源或传播源，到次边疆地区集中形成了不同文化圈的切割线，多元民族和文化可以更好和平相处、相互交流促进，从而产生了新的民族和文化认同。这种新的民族和文化认同更具多元化和包容性。因而，次边疆地区既是多民族共同生产生活的场域，也是多元化、包容性民族认同和文化认同的锻造地，对促进中华民族共同体建设产生重要推动作用。推进中华民族共同体建设、铸牢中华民族共同体意识，理应发挥次边疆地区特别是相关民族走廊的空间优势。国家已经将次边疆作为促进民族团结的战略重点。如2010年出台了《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》，将甘肃定位为“促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展示范区”。党的十九大后，又提出了把甘肃建设成为“全国民族团结进步示范省（区）”的要求，有效发挥甘肃在促进民族团结方面的示范和辐射优势。在其他次边疆区域，也应更加重视其在促进民族交往交流交融中的空间区位优势，建设更多民族团结进步示范空间。 综上所述，当今世界正面临百年未有之大变局。妥善应对该变局中的挑战、把握蕴含其中的机遇，并赢得更大的国家发展优势，内在地要求补齐国家治理的短板，全面提升国家的治理效能。随着边疆在国家空间治理中的地位的提升及其治理短板效应的显现，强化边疆治理已经成为国家的重要战略选项。然而，在国家空间治理“核心—边缘”二元结构叙事和实践中，连接国家边缘区域和核心区域的过渡地带，即次边疆的空间功能未能得到应有重视。 当前，国家发展的时空条件发生的深刻变化，以及国家发展的新的战略需要，使次边疆治理的战略地位日渐凸显。在这一背景下，审视次边疆治理与国家发展战略需要的匹配程度，并提出加强次边疆治理的对策思路，理应成为理论研究的重点问题。本文展开的更多是宏观层面的初步思考，旨在抛砖引玉，以期方家继续深化对这一问题的研究。 注：参考文献从略。 (责任编辑：admin) |
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