领事担保制探析
http://www.newdu.com 2024/10/06 09:10:49 《安徽史学》2013年6期 曹英 参加讨论
【内容提要】领事担保制是中英《南京条约》及其附属条约规定的贸易稽查制度，是近代中国革新旧海关制度的首次尝试。这一制度由英国代表在条约谈判中提出，其目的是防止中国海关官吏的任意加征和非法勒索，并保护英国对华合法贸易的顺利开展。中英双方出于各自的利益考虑，都曾采取措施履行和维护这一制度，严防走私偷漏，但均以失败告终。领事担保制终结的直接原因是外国商人的走私，特别是鸦片走私，但其失败的根源是中英双方都缺乏有效的缉私保障。领事担保制存废的历史表明，清政府没能适应五口通商后新的贸易格局和国际形势的需要，没能及时建立起完善的对外贸易管理制度，以保障经济利益和国家主权。 【关 键 词】领事 担保 制度 【作者简介】曹英(1974－ )，女，湖南株洲人，湖南师范大学历史文化学院副教授，历史学博士。 领事担保制是中英《南京条约》及其附属条约规定的贸易稽查制度，其核心内容是英国领事负责英商的报关事务，因而有学者直接称其为领事报关制。国内外众多通史、经济史、海关史等论著都曾论及领事担保制，但大多仅将其作为外籍税务司制度的背景进行叙述，学者们关注的重点几乎都是这一制度下中国对外贸易秩序的混乱以及列强以此为由对中国海关行政权的攫取①，对这一制度本身的研究很不充分。实际上，领事担保制虽然是西方侵华的产物，但也是近代中国革新旧海关制度的第一次尝试，它充分反映了鸦片战争后中国适应新的贸易格局和国际形势的努力及其在强权之下失败的必然。本文深入考察了领事担保制的建立、执行和终止经过，剖析了这一制度的提出者及其动因，探讨了中英双方在执行这一制度的过程中所采取的政策立场以及所面临的困境，从制度本身的局限性揭示了此次制度革新失败的根源。 一、领事担保制的由来 领事担保制是五口通商后中英双方尝试革新海关制度、建立新的贸易法制的产物。清代海关始创于17世纪80年代康熙年间，初设闽、粤、浙、江四大海关，乾隆二十二年后实行广州一口通商制。鸦片战争以前，海关由钦派监督与地方督抚共管或由地方官吏兼管。其首要职责是征解关税，并负责管理外商和出洋贸易的华商。当时，夷夏之防甚严，各海关和地方政府官员均不直接与外商打交道，而是采取“以官制商，以商制夷”的政策，因此，清政府主要通过行商代征和行商承保纳税来保证对进出口货物的征课。行商是清政府特许的专¨从事对外贸易的商人，他们具有官与商的双重身份：一方面，他们凭借政府的特许，从事对外贸易，垄断所有进口货物和大宗出口商品的买卖；另一方面，他们又充当着中国政府与外商的媒介，代表中国政府参与对外商和外贸事务包括海关事务的管理。鸦片战争前，行商参与海关管理是清朝海关制度的一个重要特点，海关进出口货税均由行商代征，外国商船“所有进口出口各货俱由行商报验，核明税额，填单登簿，俟洋船全数出口之后始行立限开征，每岁相沿”②。乾隆十年后又实行“保商制度”，在行商内选择殷实之人作为保商，规定所有外国船只进口必须指定一名保商承保，外商进出口的货物仍由各行商分别承销、代购，但外商和船员的一切行为都由保商负责，其“入口货饷，统归保商输纳”③。 中英《南京条约》明确规定废除行商制度，这意味着原来以行商为依托的关税征缴和管理制度也不复存在。在这种情况下，中英《南京条约》及其附约《五口通商章程》和《五口通商附粘善后条款》规定了新的海关贸易法制，即所谓的领事担保制度。《南京条约》第二款规定：英国政府派驻领事居住五处通商口岸，“专理商贾事宜，与各该地方官公文往来”，令英人按照则例，“清楚交纳货税、钞饷等费”。1843年10月8日签订的中英《五口通商附粘善后条款》和《五口通商章程：海关税则》进一步明确了领事对英商纳税的监管和担保责任。《海关税则》规定，由领事负责进出口英商船只的报关和结关工作，以防弊漏；税则最后一条还特意强调，由于裁撤行商，进口英国货船由领事担保纳税。《五口通商附粘善后条款》也规定，英国领事必须严禁英商偷漏，对各口往来贸易的英国商人“加意约束，四面察查”，如有偷漏走私之案，领事官立即通报中国地方官，以便地方官捉拿，所有走私偷漏货物一律没收，偷漏商船或禁止贸易，或俟其账目结清后“严行驱出”，领事不得袒护④。 领事担保制并不是清政府为应对五口开放后新的贸易格局而提出来的，更不是清政府本着明确的防私缉私意识而取得的外交胜利。在《南京条约》签订以后，道光帝以及朝廷重臣耆英、刘韵珂等的确曾忧心于五口开放后处理中外关系、管理外夷的问题，但都没有提出是否要更新缉私制度以保障税收，更未意识到让外方承担协助缉私义务的必要性，因此，《南京条约》以后，清政府既没有出台新的海关贸易法制，在中美《望厦条约》、中法《黄埔条约》中也没有载入领事担保制的内容。 根据对中英文献的考证，领事担保制是英方提出来的。当然，英方的目的绝不是要保障清政府的关税收入。这一点，英国全权专使璞鼎查在给外相阿伯丁的信中写得很清楚：“打算让女王陛下的领事个人在各口岸对完纳中国的关税和禁止走私负责”，“完全不足我的本意”⑤。此后，璞鼎查在不同场合多次表示了这种立场。英方提出领事担保制的目的主要是两个：一是打着确保贸易税收“公平、公正”的幌子，让领事插手中国海关事务，防止中国海关官吏的任意加征和非法勒索，维护英商的利益。鸦片战争以前，中英贸易最大的冲突之一就是海关人役对种种陋规的要索。为此，在南京谈判初期，璞鼎查一度提出废除行商制度以后，英国商人所纳饷银，先交与本国领事官，再转交海关⑥。后来觉得这种由领事直接收税的方法不够妥当，在《南京条约》定稿时又改为：由英国领事命令英人按照则例，“清楚交纳货税、钞饷等费。”1843年2月，当中英进行《五口通商章程》和《五口通商附粘善后条款》谈判时，璞鼎查又指示英方代表马儒翰，“只有领事们在一切有关中国关税的事务上这样子经常出面并预闻其事，才能保障帝国的税收，同时对于任何新的或未奉准的苛税，也可以借此防微杜渐。”⑦正是本着这一想法，其后，英方在与清政府议定的通商章程和善后条约中，进一步扩大了英国领事对海关事务的参与权，将验货、输税等都置于领事的干预和监督之下。 二是为了防范和限制走私对正常贸易的影响，保护英国对华合法贸易的顺利开展。走私的后果不仅会造成中国税收的损失，而且会直接危害到中英两国的正常贸易，打乱正常的市场机制的调节作用。对此，璞鼎查有着清醒认识。就在中英进行通商章程和善后条约谈判期间，1843年4月15日他在禁止走私的布告中严厉斥责走私的无耻，称这种行为如果被许可和忽视，“不独要迅速削弱和摧毁一切合法贸易的现有基础，而且会使一切为把这种合法贸易置于一坚固、正规和庄严基础上所可能作的，或可能试图作的努力和部署，都全然归于无效。”⑧1843年7月他又在委任李太郭为驻广州领事的训令中明确要求其采取措施保护合法贸易，“如果你有确凿而不可争辩的证据，证明珠江上有任何英国商船曾经或正在从事走私，或逃避交纳根据税则和通商章程应该征课的公平关税，你就应当立即采取措施，通知中国海关官员，以便让他们在认为适当的情况下，根据情况阻止这些船装货或卸货。同时，你也应该将采取的措施通知这些船的船长、船主或承销商，并告知他们，如果敢于违抗中国当局的意愿和指示继续走私，或者试图以武力强行贸易，我将不得不将他们驱赶出珠江。”⑨这些通告、训令充分表明了璞鼎查保护合法贸易的意图和决心，也足以证明他提出领事协助缉私的真正用意。虽然很多学者揭露璞鼎查庇护英商走私的真面目，但另一方面为了英国对华贸易的长远利益，他实际上也有抑制走私、保护合法贸易的需要。 在中国政府看来，领事担保制似乎也是有利的：一是行商制度取消后，对外商和税收的管理是个非常现实的问题，领事担保制在一定程度上可以弥补行商制度取消后的管理空档，它意味着领事取代了原来行商在纳税和防私方面的作用，使保证英商如实照章缴纳进出口税，防止其走私偷漏成了英国领事的一项条约义务和法律责任，有利于保障清政府的关税收入。在《南京条约》及其善后条约的谈判中，英方也曾力图表明其为中国政府着想的善意。1843年3月25日，璞鼎查在给伊里布的信函中直率地说，“领事的责任是务必使关税及其他费用按规定交纳，务使各种弊病不致蔓延，走私完全杜绝……”⑩他还表示：领事的存在“将永远是”商人纳税的“充分保证”(11)。这自然让清政府对未来中外贸易的有序进行和海关工作的成效充满信心和期待。二是由于领事的介入，中国官员同样可以避免或减少同外商的接触，从而尽可能地减少对“天朝体制”的冲击。考虑到这些因素，清政府欣然接受了这项制度。 (责任编辑：admin) |