领事担保制探析(2)
http://www.newdu.com 2024/10/06 11:10:21 《安徽史学》2013年6期 曹英 参加讨论
二、五口通商初期清政府的缉私努力及其失败 领事担保制虽然是英国提出的，但其执行却需要中英双方的共同努力，领事所承担的职责是监管英商，督促、担保英商纳税并帮助其办理海关手续的任务，中国政府的职责则是缉拿走私，维护贸易秩序，在确保税收的同时，保证中英贸易乃至整个中外贸易的顺利进行。 有学者认为，清政府在第一次鸦片战争以后，仍然把外贸作为对外羁縻的手段，以凌驾外夷的虚妄姿态，把关税流失作为抚夷之举，对外商的走私偷漏行为格外宽容(12)。这种观点是值得商榷的。虽然第一次鸦片战争以前清政府并不重视对外贸易的经济效益，但在五口通商以后，出于战败赔款的压力以及海防建设的需要，却也不可能小看这笔收入，因此，朝廷对海关税收工作应当是比较重视的。早在1842年11月，当伊里布赴粤与璞鼎查会谈税则时，道光帝就指示说，税课事宜，既要“俯顺夷情”，更要“善筹国课，万不可稍存迁就，贻误将来”(13)。迨耆英接替谈判工作以后，其宗旨仍然是在“俯顺夷情”的同时，应当“先筹国课”，首先保证国家财政税收。他当时一心致力于茶叶与棉花的增税计划就是因为此二项商品是中国进出口的大宗，在他看来，“如此二宗税饷得有加增，则其余无论增减，均于税务之赢绌，不致大有出入。”后来《五口通商章程：海关税则》能够顺利得到批准也是因为清政府认为该章程“于税务有赢无绌”(14)。由此可知，清政府此时并无意以关税为代价来抚顺外夷。而且正是出于保证和增加关税收入的考虑，清政府在领事担保制存在期间始终履行着自己的职责，为缉私防漏做出了诸多努力。 五口通商以后，各地海关就纷纷采取措施维持贸易秩序，严防走私偷漏。1846年针对广州口岸关税收入不断滑落的情况，粤海关监督基溥指示下属，“凡商船出入各关口，俱添派巡船，严密稽查”，并会同地方督抚发布告示，“严禁偷漏，以防弊端”(15)；1847年，为防止“海面辽阔，夷情诡诈，难保无奸商绕越走私等弊”，他又亲自前往黄埔海口，督饬通事丁吏人等明察暗访，一面与督抚商量，密派委员随时访查(16)；1848年他仍不时到黄埔海口商船停泊处所查访，同时饬令委员严密稽查，“各商起下货物，不拘时候，均令随报随验，不准稍有留难。”(17)这说明广州当局对走私偷漏予以高度戒备和严厉缉查。1851年12月29日香港总督及英国对华商务监督文翰在给巴麦尊的一封私人信件中谈到广州官员对茶叶走私的防剿，他说，“我看不出，徐(指两广总督徐广缙——作者注)如果是忠诚的，他除了采取现行措施外，还有什么别的办法防止这种罪恶。”(18)1844年6月开放通商的厦门口岸，虽然洋税收入很不稳定，内地商税也连年短征，但福州将军敬  在给朝廷的奏折中表示，自己上任以后，对税收和防漏缉私工作从未懈怠，“严饬管关委员尽心征纳”，并“随时与督臣刘韵珂等督饬地方官吏及委员等实力整顿，禁书役之诈扰以招商，惩奸民之偷漏以杜弊，凡有裨于税课者，在在不遗余力，认真办理”。道光帝也曾对此心生疑虑，并密令闽浙总督刘韵珂察访，发现闽海关连年短征不是官吏腐败和缉私不力，而主要在于外商船货侵占之故，“夷税所贩之货即茶商所贩之货，夷税既增，常税不能不绌。”(19)至于上海，自开口以后就逐渐取代广州成为对外贸易的中心，海关税收对地方财政尤其重要，地方当局也更为重视缉私防私工作。上海道台吴建彰派委下属官员四处巡查，并多次指示没收外国走私商船的货物。1851年，就在英国政府停止领事担保的指示寄到上海之前，吴建彰还向英美领事呼吁，请求他们协助设法完善报关制度，使提交海关的舱口单更加完备和精确，并通告那些顽固不化的驳运货物的船主和员工，“今后凡在港口值班的海关官吏，都有权查稽装卸轮船的驳货船艇的货载。”(20)需要指出的是，第一次鸦片战争后的清政府还没有守约意识，其缉私防私之举与其说是履行领事担保制赋予的义务，不如说是为保证税收所采取的必要手段。尽管各口海关和地方政府都采取了防私缉私的措施，但19世纪40年代五口通商初期，走私偷漏现象却前所未有地猖狂，并且正是由于走私造成的贸易混乱才给了英方最终解除领事担保义务的口实。在广州，各种走私违法案件层出不穷。不按章报关、非法夹带鸦片进口、私卸货物、走私丝茶等，不一而足。最常见的方法是通过通事来走私漏税。公行垄断权废除以后，通事不再为官方服务，而直接受雇于外商，成为外商办理海关日常事务的代理人。利用这种身份，通事往往与其雇主和海关关员一起“设计施行各种各样的税务上的诈骗”，“少报关税是经常的事”(21)。在上海，自开埠以后，走私漏税就远近闻名，“但有机会便偷漏税课的情形，在中国和外国商人两方面都非常流行”，“凡是人类才智所及的每一种偷漏税收的诡计，都公开地天天行使着。”(22)1844年6月才开放的厦门，走私偷漏亦极为严重。早在1845年，英国领事李太郭在其半年度的贸易报告中就说，厦门口岸走私盛行(23)。1847年度的报告中，领事李顿称，厦门的外国船只平均每天通过诈骗逃漏的关税达200两(24)。到1848年，李顿甚至觉得由于走私的广泛存在，他已经没办法获得合法贸易的正确信息。据他统计，厦门口岸每年走私的数额比正常的贸易数额大概还要多出4万英镑(25)。此外，贸易不旺的福州和宁波走私偷漏现象同样在所难免。1846年宁波领事就给总监督呈上了一份英商在当地走私的报告。 在所有的走私案中，鸦片走私是最严重的。在各条约口岸，鸦片贸易毫无阻拦地公开进行。在上海，装载着鸦片的趸船安然地停泊在吴淞口外，“所有满载鸦片的船只大白天毫不犹豫地经过海关，船只没被拦住，没被检查。”(26)在广州，“鸦片就在街道上公开运送，并且像非违禁品一样销售”(27)；在厦门，贩卖鸦片的小船像渡船一样来来去去；在宁波、福州，鸦片贸易都在公开地进行着。在非条约口岸，鸦片走私同样活跃。汕头、南澳、泉州、香港附近的急水门等地都泊有英国商贩的趸船。在这些地方，甚至从事鸦片贸易的外国人“盖房筑路和自由走动都不受限制”(28)。这一时期，英国从印度输入中国的鸦片数量迅速上升，加尔各答和孟买输往中国的鸦片数量1845年为39010箱，1849年增至53075箱，1854年以后则年均都在7万余箱以上(29)。 既然有英国领事监督、担保，中国方面也履行了缉私的职责，为什么还会出现如此严重的走私局面呢？英国领事和商人都将责任归之于中国海关人员和地方官吏，指责他们因自身的腐败和渎职纵容了走私，甚至有些海关人员还充当了走私者的同谋。首先受到攻击的是广州海关和地方官员。在英国领事看来，广州在公行时代就已腐败不堪，进入条约时代各色人物更是沆瀣一气，广州的通事们之所以能够实施以多报少的诡计，是“得到海关总部和沿江各检查站的河泊的官员的默许”，并与银号主、包裹房老板、驳船水手、搬运工等串通；广州码头的包税人每年支付一大笔钱给海关雇员、地方官员、警察和与之有关的其他官员或私人，买通他们，因而“随时都可以向外国商人保证让非法上岸或装运的货物安全地运送”(30)。上海被认为是受了广州商人的腐蚀。上海首任英国领事巴富尔称：“我初一到上海，就立刻注意到广州的一些人已经纷纷来到这个口岸，并且已经把广州流行的许多最坏的习惯和观念也带了进来。”(31)在英国领事眼里，正是受这种腐败风气的影响，上海海关才无视条约规定，任意变通关税，让那些前来投机的外国商人有机可趁，并且整个19世纪40年代上海海关的日常工作都是由一些“卑鄙小人”进行，“海关官吏，自道台以下，对于这种不法行为也都视若无睹，而且还和逃漏国税的不老实商人们，勾结串通，从中取利。”(32)直到1857年英国为攫取新的在华条约特权而做准备的时候，时任英国领事阿礼国在其建议书中还指责中国官员“多少有些贪污腐败”，并称外国商人通常都是“与当地的官员行贿串通”来进行走私(33)。在厦门，领事李顿也将走私的责任归咎于中国官员，声称“如果福州将军不能更好地掌管厦门海关，如果在他的满族官员中不能找到一个比我过去三年所接触的九至十个更忠诚或者不那么腐败的官员的话”，他是不能对中国海关负责的，他自己无法使走私终止(34)。 应该说，五口通商初期的确存在一些下级官吏为图私利而串通外商走私的现象，对此，国内外学者已充分论及，并将其视为导致走私盛行的主要因素(35)。在对这一时期走私问题的分析中，论及较多的还有清政府水师力量的薄弱不足以对付外商的武装走私。但以往学者没有注意到，当时走私难以遏制的另一个重要原因是，不平等条约的存在以及领事担保制本身的缺陷使得中国海关和地方当局没有能力进行有效地缉私。 首先，根据《南京条约》及其附约，英国领事不仅是英商纳税的担保，同时也是中国地方官员与英商之间的中介，领事的这种特殊身份在一定程度上对中国海关的工作构成了掣肘之弊，中国地方官不能就贸易和税收问题直接与英商联系。这是清政府对外贸易法制中也是整个外交体制中最具讽刺性的变化。按照清政府的防夷旧章，外国商人不许擅自与地方官吏书信往来，即便是有任何冤屈需要控诉海关衙役，其信件也必须以禀帖的形式通过行商转递。南京谈判中，英方要求实现两国官员之间的平行文移，并同意“商贾上达官宪”，“仍用禀明字样”，但在《南京条约》第二款中又规定：英国领事官“专理商贾事宜，与各该地方官公文往来”。此处英文本与中文本有所出入，英文的表述是：“(Supertendents or Consular Officers) be the medium of communication between the Chinese authorities and the said merchants”，意思是英国指派的驻五口的领事官充当中国地方当局与英商之间联系的中介。根据这个意思，清朝地方官员与英商的联系方式实际上从一种不平等转向了另一种不平等，以前是中方规定必须通过行商，以后是英方以条约为恃规定必须通过领事。双方的关系完全倒转，清朝官员从此处于非常被动的位置，丧失了向英商直接询问或调查任何事项的权利。而在条约签订的时候，清政府由于不懂英文，对此全然无知，直到1848年3月“青浦事件”发生以后才意识到这个问题。当时，英国传教士麦都思、雒魏林、慕维廉三人违反“外人行走之地，以一日往还，不得在外过夜”的规定，到宁波的青浦散发布道书，与当地看守粮船的水手发生争斗。事后，上海道台咸龄致信麦都思表示慰问。此举马上招致英国驻上海领事阿礼国的非难。阿礼国指责咸龄违反了《南京条约》第二款，认为依照条约，咸龄“完全没有理由与任何英国臣民就商业事项进行通信，除非通过女王陛下的领事作中介”，同时警告咸龄“没有什么比这种背离条约的行为更对中国当局有害，更对两国的相互利益有害”(36)。中国地方官员连对英国人去信慰问都不行，若需向英商调查任何商业和税收问题更可想而知了。 其次，作为一种新的海关贸易法制，领事担保制的实施完全以英国领事对条约义务的遵守和履行为前提，中国海关缺少独立的制约机制。英国领事掌管着英商的报关程序，英船进口以后将船牌、舱口单、报单等送交领事收存，由领事行文通知该口海关，告知该船的大小及载货情况。这使中国海关对英商船只的征课完全以领事的行文为转移，其确定进口商船漏报捏报的凭据仅仅只是领事根据外商自己呈递船牌、货单所发的照会。如果英商船只进口以后，领事不行文通知海关，不告知商船的大小、载重吨数、载货品类，那么中国海关就算发现英船走私，也拿不出英船进口的合法证据，而这种情况下，英国领事又往往以没有证据为由拒绝“令英人”按例输税。1845年9月，上海的英国领事甚至在不通知海关，不经海关同意的情况下，直接向英国商船发放准单，允许其上下货物。所以，严中平先生认为，领事报关是“一条十分恶毒的条约规定”，是英国领事“庇护英商走私偷漏的条约特权”(37)。在结关方面，同样，因为进口英商船只的船牌等证件都由领事掌握，如果英商并未全部完纳船钞、货税就意图出口，中国海关除了通过领事以外没有任何别的制约方法，一旦领事有意庇护放行，中国海关只能束手无策。1847年英国领事阿礼国经道台同意，允许英船在付清税饷，将纳税凭证送交领事馆以后，不必等候海关红单就离港出口(38)。 最后，由于领事裁判权的存在，中国政府并不能像条约规定的一样，“凡应严防偷漏之法，悉听中国各口收税官从便办理。”(39)根据治外法权条款的规定，英商违法犯罪只能由英官处置，这使得中国原有的缉私法制不能适用于外国船舶和外国商人，从而不得不把“所谓的协定缉私法的那些规定，载在条约之中”(40)。而英国领事虽然有保护合法贸易的意愿，对某些走私行为也作过一定的处理，但从根本上来说是倾向于庇护英商的，几乎所有英国领事都没有真正严格地执行过条约规定的缉私条例。在前文所说的大多数案件中，英国领事都是以罚款了事，而根据条约规定，走私偷漏是应该没收货物的。对英商来说，这区区几百元的罚款根本不能起到惩治和遏止走私的作用。 (责任编辑：admin) |