领事担保制探析(3)
http://www.newdu.com 2024/10/06 11:10:06 《安徽史学》2013年6期 曹英 参加讨论
三、领事担保制的终结 英国炮制领事担保制的初衷是监督中国海关、防止勒征和保护合法贸易，因此，在条约谈判期间及签订初期，英方慨然表示愿意维护这种新的海关贸易法制。1843年4月15日，璞鼎查特意发布了一项禁止走私的布告，声称：“在消灭这种非法贸易方面，中国当局可以期待他在条约规定范围内的帮助。”(41)7月22日，他再次发布通告，决定采用各种办法，“以求一切愿于将来从事对华贸易的人们履行商约规定；并且无论何时，如果他从女王陛下的领事或中国当局方面收到有确实根据的情报，指出商约的规定被规避(或试图规避)，他将采取最紧急和坚决的措施，以对付违约各方。”(42) 在五口通商初期英国任命的驻华领事当中，很多人支持璞鼎查的观点，特别是在节制走私以保护合法贸易方面，几乎成了一种普遍共识。上海首任英国领事巴富尔认为，走私腐败“不仅肯定有害于英国的整体利益，而且有害于诚实的公平贸易的商人”(43)。继任领事阿礼国更是注意到了走私对合法贸易的威胁，他指出，这些漫无节制的走私者既是“国家的耻辱，也是公众的祸害。他们和诚实的人们争夺商业机会，并且把往来通商的权益变成了欺诈和逞凶的手段”(44)；他们不仅造成了中国政府的财政损失，更严重的是“造成所有在华外国贸易的未来的损失”，其对合法贸易的打击是致命的。根据阿礼国的估算，一个从事合法贸易的商人如果不能把成本控制在15％或20％以内，就会被与之竞争的走私者所压倒，而要做到这一点是很难的，正常的利润余额很少超过这个范围(45)。走私猖狂的厦门，领事们对此也深有体会。李太郭认为，如果没有走私，英国向中国的进口量应该要大得多(46)。李顿也慨叹，走私不仅有损于英国的国家尊严和商业信誉，还可能有损于英国将来的和长久的贸易利益。他尤其指责中国商人雇用外国船只的走私行为，认为这些商人借助于悬挂外国旗帜不仅逃避了中国政府的管辖，而且所缴纳的吨税低于真正的英商船只，这有损于英国自己的航运利益。如果能够消除这些走私，对英国在华贸易是很有益的(47)。 为了保护合法贸易，维护正常经济秩序，五口通商初期，大多数英国领事在一定程度上履行着其协助缉私的法律义务，采取了一些防私和缉私的措施。如广州领事李太郭在1843年7月31日和8月10日两次要求英国军舰查扣停泊在黄埔和珠江内的不按章报关的英国船只，同时监视进出广州口岸的英船，取缔鸦片贸易。1844年2月上海领事巴富尔对夹带鸦片并非法驳货的“亚美利亚号”和“梅盖号”处以罚款(48)。同年4月李太郭对夹带鸦片的“迦太基人号”罚款500元。1845年4月英国公使德庇时甚至致函耆英，举报许多在黄埔的外国船只正在从事鸦片走私，要求中国政府采取措施(49)。 但是，英国政府和领事们并没能盼来所期望的市场纪律与秩序，相反，在领事担保制下，走私偷漏现象呈现愈演愈烈之势。如前所述，走私的猖狂在中国方面有诸多因素，但英方也难辞其咎，以往学者论及较多的是领事对外商走私的纵容和包庇，很多通史、经济史及相关论著中都对此不厌其详，此处不再赘述。实际上，撇开领事徇私的因素，英中两国的鸦片政策也使英国领事和中国当局一样无法有效地维护贸易秩序、防范走私，而且正是由于鸦片走私的猖獗最终摧毁了领事担保制存在的基础，使这一制度走向终结。 鸦片走私是五口通商初期困扰英国领事的最主要的问题。在中英贸易中，鸦片走私与正规贸易常常混杂在一起，走私鸦片的船只有时候也走私合法货品，运送合法货品的船只有时候也夹带鸦片。这样，鸦片走私直接影响了中英合法贸易的开展，扰乱了整个贸易秩序。1845年4月26日香港总督德庇时在给耆英的信中直言：“如果没有鸦片，其他违法行为将很容易阻止。”(50) 按照条约，英国领事负有担保英商纳税、禁止偷漏的义务，但是领事担保制在鸦片贸易上是发挥不了作用了。其一，因为鸦片不在税则之列，鸦片贸易是以走私的方式进行，不需要通过领事报关，领事很难监管。其二，为了避开英国领事的管辖和监督，英国鸦片商贩往往避免到条约口岸的界内去，而选择口岸外边或其他有利地点作为趸船停泊处所。在广州，鸦片船只在1843年曾抛锚在黄埔以下两三里的地方，后来则把珠江口的金星门作为永久的停泊所。在厦门，趸船停泊在外港与海关有相当距离的地方；在福州，趸船的停泊地选择在闽江的出口处；在宁波和上海则分别选择了镇海河口和吴淞口作为泊船之地(51)。这些地方超出了领事在口岸管辖的范围，领事往往鞭长莫及。其三，最重要的原因是英国政府和法律没有赋予领事干涉鸦片走私的权力。五口通商时期，鸦片贸易仍然是维持英国与印度和中国三角贸易的纽带，是英国平衡对华贸易的重要手段，并且由于鸦片输华数量的增加和利润的增长，鸦片贸易成为英印殖民政府财政收入的支柱。为了保障英国鸦片贸易的利益，英国政府仍一如既往地支持和纵容鸦片的输出，对输往中国的鸦片，英国政府的立场是，英国自己的驻华官员不予干涉，但鉴于中国鸦片禁令的存在，中国当局可自行查禁。1844年2月上海领事巴富尔发现入口的“亚美利亚”号和“梅恩吉”号两船夹带鸦片，将船只扣留，并报告英国公使璞鼎查。璞鼎查不但立刻要求巴富尔将船只释放，而且训令他，按照英国法律，他没有权力干预鸦片走私，他能做的顶多是将此事通知中国当局，由他们自己决定怎么做，并拒绝中方由领事制裁该船卸载鸦片的要求(52)。璞鼎查随即将此案例转发各口领事，作为处理这类案件的指导原则。也就是说，由于英国政府的纵容，在华领事对鸦片走私的处理权仅限于向中国当局举报。 而在中国方面，自鸦片战争以后，清政府确立了所谓“内禁外不禁”的鸦片政策，即不禁输入而禁吸食。道光帝认为，“鸦片烟虽来自外夷，总由内地人民逞欲玩法，甘心自戕，以致流毒日深。如果令行禁止，不任阳奉阴违，吸食之风既绝，兴贩者即无利可图”，鸦片便可不禁而自止，因而谕令耆英，通饬属员，申明禁令，“此后内地官民，如再有开设烟馆及贩卖烟土并仍前吸食者，务当按律惩办，毋稍姑息。”(53)对外商的鸦片买卖行为，清政府则采取不干预政策。这样，中英两国对鸦片走私的处理实际上形成了一个真空，这自然会导致鸦片走私的猖獗。 但对英国政府来说，鸦片贸易与合法贸易始终是其对华商业利益的一对矛盾，它既不愿割舍鸦片贸易带来的巨额收入，又不能无视合法贸易所需要的秩序。在英国政府看来，当时最好的办法就是让鸦片贸易合法化，从而使英国能够将此项贸易纳入政府的掌控之下，减少甚至消除对其他商品贸易的干扰和破坏。因此，19世纪四五十年代，英国历任驻华公使，璞鼎查、德庇时、文翰等不断向清政府提出鸦片贸易合法化的要求，他们甚至幻想，鸦片走私的泛滥不久就会迫使中国皇帝取消鸦片禁令。璞鼎查还训令领事，将鸦片贸易合法化作为惟一可能去除现存制度弊端的措施，不失时机地向地方官提出此项建议(54)。但英方没能实现鸦片贸易合法化的企图。耆英甚至拒绝将此事上奏朝廷，理由是：鸦片是毒品，中国皇帝不能无视其对人民健康的危害，而且就算解除禁令，走私也许还会照样存在，中国政府能从中得到多少税收难以预料，到时，他作为建议者将要承担一切后果。他认为，中英双方当时惟一能做的事就是根据各自的法律，管好自己的臣民，即中国根据中国法律惩罚违禁吸食鸦片之人，英国也不应当漠视英商对鸦片的售卖和输入，英国政府官员应该根据英国法律来处置他们(55)。 鸦片走私问题没有解决，意味着市场秩序仍然难以维持，领事担保制的实施也仍然面临困难。就当时的情况来看，英国领事的处境是很尴尬的，他们没有想到的是，履行条约职责的后果带来的却是贸易秩序的恶化，不仅如此，领事对走私的干预还造成了他们与英商之间的严重对立，使他们承受着巨大的精神压力。在华英商将领事对走私事件的干预视为对清帝国税收的维护，以及对英国利益的背叛，因而表示强烈反对。这一矛盾由于1850年“玛丽·伍德夫人号”案件和1851年“约翰·杜达尔号”案件的发生而最后激化。“玛丽·伍德夫人号”是大英轮船公司往返于香港与上海之间的一艘轮船，该船于1850年6月初运载鸦片到上海，在吴淞口将其卸在趸船上，以底货进港在上海结关，出上海以后，又在吴淞口为怡和洋行装运了699包丝绸。该船的行为违反了三大条规：非法贩运鸦片、呈报虚假船货单以逃避吨税、在非通商口岸贩运丝绸并逃税。上海领事阿礼国对其鸦片交易未予处理，但对后两项违法行为各处以200元的罚款，并令该船补纳丝绸出口税款8107元。另一桩案件中的英国商船“约翰·杜达尔号”，同样涉嫌偷漏关税。该船在1851年1月4日装载458651磅茶叶从上海结关出口，但实际上只向海关申报201400磅，其余的257251磅完全属于偷运。阿礼国对四位偷运者各处以100元的罚款。事实上，按照条约规定，这两桩案件都应该将货物没收，阿礼国的处罚已属偏袒，但就是如此从轻处理都招致了英商的强烈反对。上海和香港的英商团体都对此提出抗议。上海英商总会同意走私应该受到制止，但是“这个目的不能仅通过领事对英国商人采取行动而达到，而其他所有国家的商人都可以不受限制或阻碍地进行秘密贸易”(56)。上海的一些公司致函英国首相巴麦尊，声称上海的走私完全是中国官员不负责任造成的，他们在执行海关规章方面玩忽职守，纵容英国和其他外国商人的走私，在这种情况下，“要求英国领事官执行本应属于中国政府的职责是不合理的；当其他国家的领事不以同样的态度控制其下属臣民和公民的贸易时，英国领事官为保护中国税收而进行的干预将会把上海口岸的大部分贸易抛到其他国家的臣民和公民手上”，英国商人将无法与别国商人竞争(57)。 一方面，由于鸦片走私的存在，领事监管和担保英商贸易的条约义务难以履行，另一方面，英国商人也对领事的干预提出强烈抗议。在这种情况下，英国首相巴麦尊以其一贯的侵略作风支持了英商的要求，1851年5月24日，他指示英国全权公使文翰，向中国政府提出单方面终止领事担保和协助缉私的条约义务，理由有二：一是“中国当局既无意于采取有效的措施保护中国的财政税收，因而不能要求英国政府独自承担这个义务。”二是中美条约和中法条约中都没有领事担保的内容，根据中英《虎门条约》第八款最惠国待遇的规定，英国也可以解除此项义务(58)。 虽然不能排除当时中国海关人员和地方官吏存在某些腐败现象，但中国当局“无意于采取有效的措施保护中国的财政税收”，这种责难是值得怀疑的。1847年当巴富尔接受特选委员会的调查时，明确表示他没有听说过中国海关的下级官员存在大量受贿的事(59)。阿礼国在1849年的商务报告中虽对上海官员的贪污腐败作了长篇分析，但也承认中国官员的“这些违规行为领事从来不知道，或者允许查证”(60)。这说明英国并没有充分的证据指控中国官员玩忽职守和不履行条约义务。事实上，如前所述，各口海关和地方政府都曾努力维护贸易秩序，防私缉私，在“约翰·杜达尔号”案件中，上海道台吴建彰还曾要求没收该船走私的茶叶，是阿礼国以中国海关人员有串通作弊之嫌予以阻止。1851年7月当文翰照会两广总督徐广缙，指责上海官员的玩忽职守，并遵照英国政府的指示以此为借口单方面终止条约义务时，徐广缙甚至觉得有些莫名其妙。他回答说：他从未听说过上海海关的这些事情，英方所说的走私现象在海关统计中应该可以充分显示出来，如果这样的走私还在继续，税收应该会减少，但是为什么上年的关税统计数额大大超过以前(61)？徐广缙的话虽然并不能说明当时上海海关不存在腐败和走私现象，但总体来看，英方的指责明显有夸大之嫌，它仅仅是英国企图单方面解除条约义务，摆脱条约对英商走私违法行为的束缚而寻找的借口。英国政府终止领事对英商交纳税饷的担保与干预，实际上就是公开鼓励和纵容英商的走私漏税。在此之后，各口岸的走私情形愈演愈烈，在1853年小刀会攻占上海县衙的时候，已经到了完全失控的局面，而以英国为首的列强正好以中国海关的腐败无能为借口一步一步攫取了海关行政大权。 (责任编辑：admin) |