“皇权不下县”治理方式的历史两面性
http://www.newdu.com 2024/10/07 01:10:16 北京日报 林辉煌 参加讨论
基层治理概念强调的是国家与社会在公共事务管理上的合作，主要涉及官僚体系末端、社会组织、个人三者之间的互动合作关系。因此，严格来说，治理行为往往发生在国家与社会交接的基层领域。虽然治理作为明确的概念被提出来是很晚近的事，但是治理的行为却一直都存在，尤其在中国的基层社会，治理拥有自己悠久的政治文化传统。 作为最基层的政府，古代县衙几乎就是“一人政府”， “皇权不下县”使得基层正式官员始终维持在一个较低的数量级 县级政区的设置，最早产生于春秋时期的秦国。公元前688年，《史记·秦本纪》载 “武公十年，伐邦、冀戎，初县之；十一年，初县杜、 郑”。北宋时期，地方政府分为路、府州、军、监、县，其中，军、监分为管县和不管县两种。元朝的政区层级并不统一，层级最多的有五级，也有不少地方是四级制，不过最普遍的还是三级制(省、路、县) 。明朝和清朝的政区改革目标，是将元代凌乱的政区层级统一化。清嘉庆元年取消了 “属州”制度，政区统一分为省、府、县三级制。在乡村治理领域，最核心的传统政治文化是“皇权不下县”。朱元璋曾经在 《大诰》中命令县官不许下乡，不得亲自督促乡里工作。作为最基层的政府，传统时代的县衙几乎就是 “一人政府”，县官是上级政府指派的正式官员，要承担绝大多数的日常工作事务，“百事躬亲而不堪重负，很少得到或者根本得不到僚属的辅佐”。这就产生了三个方面的后果: 第一，县官一般不轻易介入具体的治理活动中；第二，县官需要身兼多职，政府权力难以析分；第三，县官需要仰赖大量的雇员和非正式官员来完成日常工作。 由于人力和精力所限，县官虽然号称 “父母官”，但是却只能尽量避免对具体治理事务的介入。只有那些国家明确规定必须履行的职责，以及民间无法自行解决的问题，县官才会接手处理。从制度上看，民众也被禁止越级控诉，以减少各级政府的事务负担。作为县衙的行政首脑，县官必须熟悉辖区内的各方面情况并对一切事务负责，“他是法官、税官和一般行政官。他对邮驿、盐政、保甲、警察、公共工程、仓储、社会福利、教育、宗教和礼仪事务等等都负有责任”。作为最重要的治理内容之一，打击违法犯罪、调解纠纷矛盾从而维持基层社会秩序是县官日常工作的核心内容，尤其是民事案件的办理，据档案资料显示，民事案件占到州县法庭承办案件的三分之一。作为多权合一的 “法官”，县官不仅需要主持庭审并作出判决，还需要主持勘查询问以及缉捕罪犯。换言之，他要同时履行 “法官、检察官、警长、验尸官的职责”。除了司法，县官最核心的工作还包括维持治安与征税。 即使身兼数职，作为正式官员的县官也难以包办所有的治理事务，虽然县衙配有部分衙役，但是依然人数不足，只能额外雇佣一批非正式人员充当幕友和长随，协助完成县官的日常工作。这样一些雇员，由于不具有正式身份，地位不高，且流动性较大，因此很难对他们进行制度化的约束。取而代之的是，县官们只能和他们的辅助职员保持“私人性的、非正式的关系”，以此作为一种监督策略。即便如此，雇员们也很容易仰仗县官对他们的依赖而摆脱约束，为自己谋取私利。 直到清末和民国时期，中国乡村治理结构依然保持着 “皇权不下县”的政治文化， 使得基层正式官员始终维持在一个较低的数量级。这使得基层官员不得不在很大程度上依赖地方性的雇员和半正式官员来完成治理工作，即使这些地方性的助手很容易失控。 (责任编辑：admin) |
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