内容摘要：本文从民族问题的研究对象、民族问题研究的基本思路、重要课题和国家需要承担的责任等四个方面，对我国民族问题研究进行了系统的论述，提出了重要的观点。
关键词：民族问题研究；思路；课题；趋势
作者简介：都永浩，男，黑龙江省民族研究所研究员，所长，从事民族问题和东北少数民族研究。
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1004-4922（2011）04-0010-16
我国目前民族问题研究的对象到底是哪些人们共同体？对此众说纷纭，或者含混不清。在国家的理念中，如何将所有入籍居民融入一个牢固的、紧密的共同体中，这个共同体根据什么理念和依据来构造？目前还没有清晰的思路和令人信服的国家层面的理念。对于一些重大的民族理论问题，大多处于框架的构造或探讨中，未对有效解决民族问题起到理想的引导作用。国家需要选择什么样的途径和适宜的理念着手于民族问题的有效解决？针对这些问题，本文进行初步的讨论。
一、民族问题研究的对象
中国民族问题研究的对象表面看是清晰的，即56个民族，但也是不清晰的。如何界定这些民族的概念和内涵，仍处于非常混乱的状态。新中国成立后进行的民族识别，将56个民族“标准化”或“一致化”，一律称为“民族”，并力求其在权利和法律上的平等，以体现国家的民族平等理念和政策。其具体的政策措施是建立了民族自治地方和实施了一系列民族平等政策。
对于民族识别，至今仍存有很多疑问。民族识别的动机是什么？① 民族识别的最终目标指向何方？前者应该很清晰，对于后者，则是非常模糊的。因为对于国家而言，把“民族”分得清清楚楚显然不是自己的责任。民族识别没有给我们留下太多有价值的东西。对于那些民族自我认同很成熟的、很清晰的民族，譬如汉族、藏族、蒙古族、维吾尔族、哈萨克族等，不用识别，其本身的认同界限就很清晰。那些界限模糊、自我认同尚不一致的“民族”，有些其实并未处于“民族”阶段，其中一些可能是由国家“创造”（现代命名与构建）的。还有一些民族或其中的一部分，本来并不属于目前我们命名的那个人们共同体，在部分“民族精英”② 和参与民族识别的一些专家的“互动”下，一个“新的民族”就这样被“制造”出来。还有一些民族，本来具有一定的认同界限，却被识别到另一个人们共同体中，对此，这些民族的成员至今耿耿于怀，并不完全认同目前的身份③。所以，中国的民族识别的价值需要重新评价，它可能并不具有我们想象的价值，也有可能留下了并不有利于我们的遗产。但无论如何评价，今天我们必须接受民族识别的结果，并在这个给定的范围内设计国家的民族治理理念。
很显然，56个民族是56个类型并不完全一致的人们共同体。民族“识别”时，有些处于氏族、部落社会（对应于西方的概念，也可理解为Ethnic group的一种类型）；有些虽然正在形成地域关系，也存在一定的认同，但共同体的“边界”不清晰，认同的标准和依据也不稳定，这种人们共同体通常称为“部族”（对应于西方的概念，也是Ethnic group的一种类型），实际上也是以生物性、血缘性和文化为认同依据的次政治人群。在中国，一部分“民族”是以血缘、始祖和文化为认同依据的政治共同体，社会发展程度高于部族；只有少数几个民族与Nation（国民或公民共同体）概念接近，譬如汉族和其他几个在历史上建立过王朝政权的少数民族。
另一方面，由于中国人对西方、前苏联的民族概念的理解混乱，影响了中国民族概念体系的建构。譬如，Nation概念在罗曼语（源自拉丁语）中是原生的，其他语系都是外来语。Nation最初与血缘、支脉等涵义紧密相连，只有到了法国大革命和美国独立战争时代，Nation才和人民（The people）、国家、公民概念紧密相连。将Nation翻译成“人民”可能是最为贴切的，它是指公民的总和。Ethnic group出现于20世纪中叶，主要被理解成文化群体，具有浓厚的血缘性，有人错误地认为其没有政治目标和公共文化。我们可以把“族群”理解为处于部落或部族阶段的人群（欧洲）或具有文化属性的移民群体（美国），它们一般而言没有建立国家的意愿和能力，或不被允许建立独立的政治实体。族群是以文化、血缘为认同依据的人们共同体，但并不表明这种类型的人们共同体就没有政治属性。在大多数情况下，他们是不折不扣的政治共同体，只是特征没有“民族”（Nation）明显和明确而已。斯大林的“民族”相当于Nation，“部族”相当于Ethnic group，后者没有给予自决权。哈罗德•伊罗生认为：在某些文章的脉络里，“民族”（Nation）这个字的使用，居然可以跟部落（Tribe）、人民（People）、族群（Ethnicgroup）、种族（Race）、宗教（Religion）、邦国（Country）与国家（State）互换。而这些字词之间的区别也是多重的，随着规模、领土、“发展阶段”或“落后”程度、意识层次的不同，又各有各的用法，到了最后，甚至只是在跟着作者的感觉走[1]224。在中国56个民族中，只有少数的民族接近于Nation，有一些民族类似于Ethnic group，譬如鄂伦春、鄂温克、赫哲等族，还有些民族介乎于两者之间，所以，无论是Nation还是Ethnic group，都不能完全涵盖中国的民族类型。王建娥教授认为，在欧洲，世居的少数民族一般用Nationality专门指谓那些有一定的历史土地，有文化、语言，有自己独特的历史，但在近代国家体系形成过程中没有建立独立国家的民族。总而言之，我们所认识的“民族”，是一个非常复杂和混乱的概念，无论用主观的标准还是客观的标准，都无法准确定义，但有一点是清楚的，无论是“与生俱来”的，还是人为“制造”的，我们都必须接受56个“民族”的现状，并以此制定我国的民族政策。我们应该认识到，无论是何种类型的人们共同体，只要存在认同，就都是程度不同的政治群体，除非处于氏族社会的早期。纯文化共同体根本不会存在。就如同人类个体，除非智障，都是思想者一样。这同我提出的民族是观念实体的观点并不矛盾。民族认同的依据是一种虚构的观念，但民族往往被一些精英利用，作为某种政治的目标。所以，民族的集体行为，一定是与政治属性相联系的。这是一个非常复杂的问题，需要专文论述。
从中国人目前的习惯理解来看，把汉文“民族”理解成了以生物性、传统文化为认同依据的人们共同体，所以，我提出用“中华人民”、“中国人民”或“中国人”（翻译成The Chinese nation）代替“中华民族”用法，将“中华人民”、“中国人民”或“中国人”作为与汉文“民族”相区别的国民（国家居民）、公民共同体的称呼；用汉语“民族”（Minzu）一词的发音，音译成外文，代表中国目前的56个各种类型的民族。用“中华民族”代表我国所有入籍居民其实也并无不可，只是有可能将其视为“扩大版”的生物属性的“民族”，这对中国未来解决民族问题显然是不利的。
中国的民族问题研究的对象，是包含不同的人们共同体类型的“中华各民族”，中国的国民、公民共同体——中国人民，是与“民族”概念密切相关的另一个人们共同体，二者不应混淆，否则会陷入理论和政策目标的矛盾和混乱中。
二、民族问题研究的基本思路
过去，我国解决民族问题的基本思路是集体主义的方向，即按民族群体的整体利益的角度安排某一民族在国家的地位、权益保障，而不考虑民族之间的历史与现实差别，以及民族成员个体权益的有效保障。这就造成了如此现象：民族之间有巨大的区别，但都执行相同的政策，表面看民族之间是平等了，但无法从根本上解决民族问题，或者没有进入解决民族问题的有效轨道。譬如，新中国建立之初，某自治旗所在地只有几百位原居民，但也成立了自治旗。在中东部的一些地方，有很多居民的认同已经与当地的汉族没有实质差别，但在某些民族政策的“引导”下，几十万甚至几百万居民改变民族成分，依据竟然是当地的志书记载④。绝对的集体主义的思路，导致中国解决民族问题时缺乏多样化的思路，使得我们堆积的问题越来越复杂、越来越敏感。而对个体权利的忽视，导致真正需要帮助的农牧区少数民族成员并未最大化地、普遍地获得政策利益，这些利益的大部分，被“民族精英”们和城市的少数民族成员“标志性”地获取了，而且将其作为少数民族整体“沐浴政策阳光”的依据。在部分地区，为解决民族问题动员群众的能力趋弱，群众被民族分离主义、极端宗教主义利用的几率则在增加。
中国解决民族问题的思路，不应该在集体主义和个体主义之间两选其一，而应该两者兼顾，并依据未来发展趋势而有所侧重。
中国的民族状况，有自己独具的特点，这是我们不能照搬国外经验的最主要的原因。特点之一是，新中国“确定的”56个民族本身的差异很大，甚至有些人们共同体间存在着本质性的区别，这在本文的第一部分已经说明。有些民族的集体认同很强烈，政治属性很强，譬如藏族、维吾尔族、蒙古族等；有些则更侧重于文化认同，但同样具有政治属性；还有些民族，历史上集体认同很弱，整体的政治属性也不明显，是新中国的民族识别，造就了其民族认同，譬如东北的鄂伦春、鄂温克、赫哲等族，湖南、湖北的土家族等。有些民族在历史上有很强的认同，但在新中国建立后却明显减弱，而在改革开放后则出现“复兴”，这在满族身上表现得十分明显。特点之二是，存在一些“历史上强势”的少数民族。这些民族能够与其古代民族相衔接，并具有强烈的民族自豪感，民族朝圣的标的物比较清晰、可信，文献记录连贯，十分有利于这些民族维持浓厚的民族认同。这些民族的祖先虽然长期处于中国中央王朝的直接管辖或势力范围内，但在一定时期则处于相对的独立状态。这些历史记忆往往成为民族分离主义利用的素材。特点之三是，中国的各民族在历史上进行了较明显的相互融合，譬如汉族，是中国各民族互动的结果，不是单一血缘和生物性共同体，而是典型的文化和历史共同体[2]。中国的少数民族，历史上也经历了频繁的民族融合，不存在单一血缘的民族。但是，很多民族成员都把认同的基础错误地归之于同一血缘和共同的始祖上，而且这种认识和做法根深蒂固，不会轻易变化。当下的不少传媒和文艺作品也起到了推波助澜的作用。
以上这些特点，也就决定了我们不能在放弃集体主义原则的基础上解决中国的民族问题。当然，这是针对部分民族而言。从真实的角度而言，其实并不存在“民族”（以生物性崇拜为认同基础的人们共同体）的集体权利。民族的成员并不会因为是“同一始祖”或“同一血缘”的成员而具有共同利益，所有民族的集体权利都要借政权、国家之名获得。威尔•金里卡对政治社群和文化族群作出这样的区别：“一类是政治社群，个人在该社群中行使着由自由主义的正义所规定的权利，同时也履行由其所规定的责任。居住在同一政治社群里的人就是公民同胞。另一类则是文化社群（可以理解为中国的“民族”——作者注），个人在这个社群中逐渐形成并修订自己的理想和抱负。处于相同文化社群中的人们彼此拥有共同的文化、语言和历史，正是这些东西规定了他们的文化成员身份。”[3]这些以文化认同为基础的共同体，其实也是与政治属性息息相关的。安东尼•史密斯的论述有助于我们理解中国“民族”的集体权利问题：“民族（指公民共同体——作者注）不是国家，因为国家的概念与制度行为相关，而民族的概念则指的是某种类型的共同体。国家的概念可以被定义为一套与其他制度不同的自治制度，拥有在给予的疆域内对强制性和家世的合法垄断。这与民族的概念非常不同。就如我们已经说过的那样，民族是被感觉到的和活着的共同体，其成员共享祖国与文化。民族不是族群（Ethnic），因为尽管两者有某种重合并都属于同一现象家族（拥有集体文化认同），但是族群通常没有政治目标（这一提法显然是错误的，任何有认同的人类群体同时也是程度不同的政治群体——作者注），并且在很多情况下没有公共文化，且由于族群并不一定要有形地拥有其历史疆域，因此它甚至没有疆域空间。而民族至少要在相当的一个时期，必须通过拥有它自己的故乡来把自己构建成民族；而且为了立志成为民族并被承认为民族，它需要发展某种公共文化以及追求相当程度的自决。另一方面，就如我们所见到的，民族并不一定要拥有一个自己的主权国家，但需要在对自己故乡有形占有的同时，立志争取自治。族群也是由共同的信仰和承诺来构建的，又具有共同的记忆与持续性，从事联合行动，并且通常与特定的疆域相联，即使并不一定占有它。这样，族群与民族的仅有的区别就只在于它通常缺乏公共文化”[4]。对此，我同样不同意族群是没有政治属性的观点。对于族群，我认为它是这样的人群：处于不同的阶段，有些处于氏族部落或部族阶段，因此它的政治属性较弱；有些虽已进入阶级社会，但没有建立过独立的政权或国家，它的政治属性通常比那些建立过政权或国家的民族要弱。所以，族群与民族间并没有天然的屏障。我们说民族并没有真实的集体权利（力），是由民族的本质内涵决定的。“中国的‘民族’从认同的基础来说，是观念性和精神范畴的。这些权利是由民族的精英建构的，不具有天然属性。民族认同的核心依据是对始祖的崇拜、对单一血缘的迷恋，其实质就对共同祖先的认同”[5]。因此，民族成员间不会有真实的“共同利益”，民族成员间的利益诉求千差万别。只有在统一的政权体制或国家之下的共同体成员（包括一些文化利害共同体，譬如宗教派别、团体等），才会存在相对一致的共同利益。如果恰好民族（以生物性认同为依据的人们共同体）与国家重叠，那么会避免很多麻烦。但问题是，世界上绝大多数国家里，民族与国家并不重叠，大多是多民族国家，或者是多种族国家（移民国家），都面临如何整合国家认同与人们共同体认同（以生物性为认同依据）的问题。
中国的民族集体权利是否应该被遵守和尊重，并不在于我们现在争论的“民族”的内涵是什么，“民族”的集体权利的依据是否真实，而是取决于中国数千年的历史以及部分民族存在的稳定、持久的认同的存在，这种认同并不是我们能在短期内削弱的，而只要这种认同持久、稳定地存在，我们只能承认民族集体权利的存在。这些人们共同体也是事实上的程度不同的政治群体。“有些学者认为，只要我们不给予这些民族集体权利，民族的集体权利就会消失，或者，一些涉及民族的极端事件的发生，罪魁祸首是民族的集体权利，所以应该取消这种集体权利，将权利回归于个体。这种观点的渊源最早始于民国时期的姜蕴刚和顾颉刚。”[6] 姜蕴刚否认中国存在民族（指以生物性为依据的共同体——作者注），只有文化的地方差异，因而也就没有民族的集体权利。顾颉刚也否认民族的存在，提出“中华民族是一个”，同样否认中国有各民族的集体权利。其实稍有一点历史常识的人都知道，中国历史上，中央政权与一些民族的集体权力之间的纷争，几乎贯穿了历史的全过程。21世纪初，马戎教授提出“民族问题去政治化”和“文化化”，其核心观点是新中国秉承了斯大林的民族理论和民族政策，把中国历史上本来“文化化”的民族“政治化”了，因而使民族问题更加严重，所以应该“去政治化”，包括把“民族”改称“族群”，以体现“民族”的文化性[7]。这完全违背了历史事实和新中国在民族问题上的探索和实践。事实上，中国目前的一部分民族，政治属性从历史至今就没有消失过，这是一种确实的存在，并非是新中国特别“赋予”的属性。在条件不成熟之下⑤，民族的集体权利会以“自然权利”的面目出现，如果试图在这种权利存在的基础未改变的情况下人为地取消这种权利，民族的部分成员就会将争取这些权利（力）作为其民族主义的首要目标，而且有可能导致普遍化的、极端化的民族主义行为出现，民族分离主义也因此获得“合法”的依据。威尔•金里卡教授说：“自治权确实对社会团结具有威胁，因为他们鼓励民族性少数族群把自身看作一个具有治理自身的固有权利的独特民族。然而，否认自治权也可能威胁社会团结，因为这会刺激一些少数民族族群采取分裂行动”[8]11，“由于对自治的要求已成定局，因此我们只好包容它们。以共同公民的名义拒绝这些要求，将只会促进疏远和分离主义运动。实际上，最近关于世界各地的种族主义冲突的调查表明，自治安排降低了暴力冲突的可能性，而拒绝或废除自治权利会加剧冲突的程度”[8]237，“所以我们可以预言，如果我们清除妨碍少数群体全身心地拥护政治机构的那些障碍和排外机制，那么，承认少数群体权利事实上会加强团结，促进政治稳定。这一假设肯定至少比反过来认为少数群体权利会侵蚀社会统一的假设要可信得多”[9]。金里卡的观点是值得我们重视的。其实。没有人会固执到认为任何群体自治会永久性地有利于国家，高度的同质化当然是国家永远追求的目标，但在不具备条件的情况下主张取消民族的集体权利，不仅十分有害于国家，也是一种很不理智的想法。
以上我谈了集体权利对于解决中国民族问题的重要性。除此之外，我们不能忽视个体权利对解决中国民族问题的重要意义。从某种视角看，个体权利与民族集体权利并不必然发生冲突。非常明确的是，中国“民族”的集体权利是历史的遗留，也是现实的需要。少数民族的集体权利是否应该得到承认和尊重，其实并不取决于人们的意愿、理想、需要等主观因素，而是一种无法抉择的客观存在。在没有真正建立公平正义的社会之前，在民族的身份有可能带来歧视和机会不均等问题之前，在生活于杂居地区的部分少数民族成员和生活在部分少数民族地区的汉族成员还认为民族集体权利可以提供某种人身“保护”、“安全感”之前，取消少数民族的集体权利将会使部分民族地区陷入混乱和动荡，这是国家之害。建立公平正义的社会，个体权利的保障是极其重要的。如果实现了个体权利的真正的、法律上的平等，那么属于虚拟权利的民族的集体权利就没有了实际价值，“民族”也就真正成为了“民间信仰”。个体权利的真正平等，折射出民族集体权利的真实的平等状况。对于个体而言，民族集体权利也就没有了意义。
我们还需要讨论的一个问题是，个体权利与民族集体权利是否可以共存？对于中国而言，这两种权利的共存是有可能的，我们也没有别的选择。中国不像美国那样是一个移民国家，大多数成员自愿放弃原来的文化纽带、族裔权利而融入美国社会、成为美国的公民，因此必须适应并尊崇美国的法律、价值观和公共文化；中国不是西欧，在这块土地上公民化的进程比较早，民族国家的建构比较成功。中国不能放弃民族的集体权利，因为这一权利（力）事实上已延续了几千年，如果取消这种权利，国家认同会面临严重危机，甚至出现我们无法预料的情况。民族的集体权利也并非完全不利于国家，在一定阶段，它可以对弱势民族成员起到保护作用，并且有利于他们融入国家。从理念上看，它是防止强势民族侵犯其权利的一种预设制度。从未来理想的国家建构的角度，民族的集体权利是一种过渡性权利。在民族集体权利存在的同时，随着超民族性、现代化、法治化、公平正义社会的建构过程，我们更应该重视个体公民权。平等的个体的公民权，将会有效减弱对民族内部成员的压制，维护个体的平等权。它也会实现社会的真正平等，使得民族的集体权利成为可有可无的权利，因为个体的权利如果实现了真正的平等，民族的集体权利也就失去了价值，民族问题就会解决。但我们一定不要忽视放弃民族集体权利的先决条件——国家的中立性和超民族性、公平正义的社会及公民权利的真正平等，这一目标的实现，肯定是一个漫长的过程。
三、民族问题研究的重要课题
我国民族问题的核心就是如何平衡民族的集体权利和作为公民的个体权利的问题，这也是我们解决民族问题的要点。因此我们研究的重要课题，也就与此有关。
1.民族区域自治与国家整体利益
民族区域自治制度是中国的基本政治制度，也是基本国策之一。拉萨“3•14”事件和乌鲁木齐“7•5”事件发生后，个别学者主张中国应该反思过去的民族政策，并进行调整。核心观点是放弃民族区域自治制度，从公民个体平等的角度解决民族问题。但这些学者忘记了几个关键的问题：一是中国的民族区域自治制度是历史的进步还是退步？有的学者认为中国的民族区域自治制度来源于“斯大林的”民族政策，是历史的退步[6]，这显然是个明显的误导，我曾专门就此问题发表了文章，进行了澄清[10]。早期，中国共产党的民族政策受到前苏联民族政策和民族主义思想的影响，这是毋庸置疑的，否则中国共产党当时不可能采纳民族自决政策，斯大林的“民族”定义也不会那么流行。但是我们更应该清楚，中共在抗战胜利前夕放弃了民族自决政策，采用了与前苏联民族政策有本质不同的民族区域自治制度，并在内蒙古率先实施。中国的民族区域自治与中国历史上的民族政策的最大区别是否定自决权，不承认任何形式的民族分离主义⑥ 和形式上的归属，而追求的是真正的统一国家。中国的民族区域自治是在保持国家统一前提下的自治，民族区域自治制度不会对国家的完整和统一构成实质上的威胁。中国历史上的任何一个王朝，都没能实现行政、军事、税收等统治体系的真正统一，而在民族区域自治制度之下，我们实现了这一目标。二是中国的民族区域自治制度对中国的完整、统一和发展是有利还是不利？这些学者认为，民族区域自治制度是国家统一的破坏因素，或者，正是由于民族区域自治制度导致了目前民族关系中存在的问题。而事实上，尽管历史上中原王朝采取了多种民族政策，包括羁縻、怀柔等“名义”归附政策，给予诸多“恩惠”，但仍然避免不了国家的分裂。反之，在中原王朝强大时，对于一些反叛的地方政权采取征讨战略，最终也未摆脱国家的分裂。明朝末期，国家处于四分五裂的局面，如果不是东北边陲的女真——满洲族的强劲崛起，今天的中国版图就不会是这样。元朝的作用也是如此。所以，历史上的中原王朝从来没有找到过解决民族问题的良策。
民族区域自治制度符合中国的国家整体利益是不辨自明的事实。依据之一是，中国的民族区域自治制度是符合中国国情的。上文谈到，中国历史上没有找到解决民族问题的良策，也没有找到避免国家分裂的治理方式。我认为，民族区域自治制度虽然不能最终解决民族问题，但却为民族问题的最终解决创造了非常重要的条件。在中国的历史上，国家始终处于统一与分裂的循环之中，其中一个最根本的原因，是在中国的北部、西部、西北部，存在众多发展模式和文化形态与中原迥异的强大民族。这些民族依当地的地理形态而生存，不离开祖居地，其谋生方式和文化形态不会轻易改变。显而易见的是，青藏高原、漠北草原与西部沙漠戈壁、绿洲地带，不可能孕育出与中原相似的文化和价值观。所以我们看到这样一种景象，北部或西部、西北部的少数民族一旦侵入中原地带，与当地居民的融合是大概率事件。如果不退出中原地带，最终将与华夏民族融为一体。譬如唐朝时进入中原的突厥人（沙陀人），在宋朝初期不见踪影，融入华夏族。而那些退出中原的突厥人，尽管受到华夏文化的深刻影响，但仍然恪守着原有的文化，并且与华夏族保持着殊异的认同和价值观。再如元朝灭亡后残余的蒙元势力，其后对中原构成极大的威胁。我认为，从历史的角度看，在中原西部、西北部的高原、绿洲、沙漠戈壁和草原上，中原文化很难持续立足。所以，形成截然分明的文化体系和价值观。特别是藏传佛教和伊斯兰教在这些地区广泛流行后，这种文化和认同的差异就更为明显。地理条件⑦ 的巨大差异更使得这一沟壑难以填平。其结果，是产生了非常不同的社会结构，因而必须采用不同的治理方式。民族区域自治制度就是最符合国家整体利益的治理方式。
依据之二是，民族区域自治制度可以防止中国出现新的分裂。上文提到，中国历史上的任何朝代都没能解决国家分裂的根源问题。而民族区域自治制度的实施，则从制度上和国家治理的理念上根除了分裂的根源。民族区域自治制度尊重和保障少数民族的权利；上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不符合民族自治地方实际情况的，可以经上级机关批准，变通执行或停止执行，即行政变通权和停止权。但与此同时，自治法规定，民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，自治机关是国家的一级地方政权机关，是中国不可分离的部分。有些学者不赞成这一观点，认为，尽管有这些法律规定，但由于民族区域自治本身就有可能成为诱发民族分离、独立的因素，所以，取消民族区域自治才有可能解决民族问题。
依据之三是，民族区域自治制度满足了大多数少数民族国民或公民的自治意愿，并最大限度地压缩了分离势力。在一个多民族国家，给予具有“历史性的”的少数民族自治地位，是国际上解决民族问题普遍采用的方式，至今已证明其有效性。“当今世界各国，在行政区划上建有一级自治地方（包括民族联邦）的国家多达40个”[11]312。二战以来，只有那些“先天不足”和在特定条件下实施联邦制或邦联制的国家⑧ 才出现四分五裂的后果。对于中国这个有2000多年各民族共同构建国家历史的国家而言，民族区域自治制度是适宜的。我国是一个没有在全国建立起超民族的公共文化体系的国家，是一个各民族认同比较强烈的国家（部分历史上强势的民族尤其如此），同时还是一个国家认同准则不明晰和认同差异明显存在的国家，从根本上说，是一个还没有超越民族性（以生物性、文化为认同依据的）的国家。在这样的基础上，不给予少数民族自治地位或者取消已经存在的自治（即使在最初设计时有不合理因素），将会引发一些民族一定规模的成员追求民族自治甚至民族独立。中国目前存在的民族分离主义倾向，还是非主流的和少数人的行为，并且遭到多数少数民族成员的反对。目前中国的民族分离主义，是部分民族“精英”的利己主义行为，不具有正义性和合法性（参考李红杰的著作《由自决到自治》，中央民族大学出版社，2009年），无法动摇国家的统一和完整。民族区域自治制度为我们彻底解决民族问题创造了条件，预留下了空间和时间，使我们有机会逐渐构建一个超民族性的公民化的国家。
我们在肯定民族区域自治制度总体有利于国家利益的同时，还应该看到它的不完善和遗憾之处，尽管不应该在条件不成熟的情况下更正，但需要深入地认识，并采取其他措施尽力弥补、完善。这些内容包括：
（1）是不是所有的少数民族都应该采取同样内涵的自治政策？
至少在新中国建立初期，中国少数民族的状况是非常不同的，有些民族很像欧洲的“民族”（Nation）；有些民族类似于族群（Ethnic group）的初期，也就是氏族部落阶段或其向阶级社会的过渡期；有些民族类似于成熟的族群阶段；还有一些无法归类。其实，即使在西方，对于人们共同体的分类也很混乱和模糊，“在字典、百科全书以及触及这类主题的学术论述中，像‘部落’（Tribe）、‘氏族’（Clan）、‘国家’（Nation）、‘民族’（Ethnicity）、‘种族’（Race）、‘族群’（Ethnic group）、‘族群性’（Ethnicity）这些字眼，至今仍然难以清楚界定，每个作者所下的定义都是各适其意、各取所需，或者各按各的学科”[1]45。所以，我们没有必要太重视西方的“民族”概念，也不必绞尽脑汁讨论是否能够“对译”。只要按照中国的实际，对中国的“民族”进行定义、分类就可以了，至于西方是否理解，那是他们的事。而实际上，西方也从未对中国的政治术语进行正确的解读，而“歪”读、“恶”读，更符合某些西方政治家的心愿和国家利益。既然我国的民族状况差异很大，整齐划一的自治政策对某些民族就显得不适宜，也就给我们留下名不副实的感觉。譬如有一个民族，建立自治旗时人口不到千人，现在虽然超过了3 000人，但汉族等非自治民族的人口有20多万，在这样的基础上，自治民族的自治权利如何体现？而如果实施差异化的自治政策，效果是否会更好？
（2）对民族区域自治内涵的单一化定义是否科学？
一般理解，民族区域自治是民族自治和地域自治的结合，但侧重于民族自治，因为在《中华人民共和国民族区域自治法》中，将民族区域自治制度的核心内涵定义为“体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”[12]。但何谓“本民族内部事务”？这是个无法准确定义的概念。在法国大革命后，“本民族管理本民族”中的“民族”指的是公民共同体。而按照中国人的理解，中国的56个“民族”是与生物性、血缘性紧密相连的，客观标准仅是一种“印证”（譬如语言、风俗习惯、宗教等等），或者说是辅助标准，而主观标准——观念性才是民族概念的核心，也就是对单一血缘和始祖的高度认同或朝圣心理。而且很有意思的是，民族成员间实际上存在着差异极大的人生目标和利益诉求，完全不同于公民或国民共同体，甚至不如一般的社会团体所具有的共同利益。“民族”这一观念的实体从其涵义而言，在现实社会并不真实存在（参考都永浩《论民族的观念性》，《黑龙江民族丛刊》2010年2期）。如果恰巧民族与政权完全重合，我们好像看到了一个真实的民族实体，但那也不是民族共同体，而是同质性极高的某一政权之下的居民或公民共同体。譬如朝鲜、韩国、日本，表面看是民族与政权高度重叠的国家，有人认为是民族因素处成了其国家的形成，殊不知，这些国家历史上也是民族混杂的地方，只不过其完成了民族融合。到了现在，日本和韩国的很多人迁居国外，并成为其他国家的公民；很多外国人迁入日本、韩国，有些加入国籍。韩国每年有数万外国人加入韩籍，成为“韩国人”，民族与政权的分离性渐渐表现出来。无论从历史还是现实看，国家或政权是不能代表某一“共同血缘或始祖的人们共同体”利益的，只能代表国民或公民的整体利益。无论历史或现在，如果一个政权宣称代表一个以单一血缘性或生物性（同一始祖）为认同依据的共同体⑨ 的利益，这样的政权会基于同样的逻辑不断被分裂下去。因此，某一“民族（以生物性为依据的人的共同体）管理本民族内部事务”是一个无法验证和实现的命题，特别是在一个历史和现实都是民族杂居的地方，这一原则既侵害了有些民族的集体利益，又侵害了公民或居民的个体权利。
（3）民族自治地方的名称是否完全符合实际？
在有些民族地区，民族自治地方被冠以某某“民族”的称呼无可厚非，因为这些地方确实是某个民族高度集中居住的聚集区，“西藏自治区”、“内蒙古自治区”的名称很恰当地反映了当时的状况。但有些自治地方，在历史上和现在都是民族杂居区，在这样的自治地方再冠以某一民族的名称，很显然违背了历史事实和其他民族的集体权利。这样的自治地方以“地名+民族+自治区”称呼，更符合实际状况和当地各民族的整体利益。
（4）民族区域自治是否是有限度的？
从国际上的经验看，民族自治分为一般自治和高度自治两种形式，但无论哪种形式，自治的程度都低于联邦和邦联。最重要的是，民族自治不具有分离的权力。在国际法中，不给予已经独立的国家的少数民族以分离权⑩。1960年12月14日通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》宣示了自决权，并特别强调殖民地、托管地和尚未取得独立的其他一切领地的人民实现“完全独立”的权利。但另一方面，又为“自决”划定范围，明确把分裂主义排除于“自决”之外。《给予殖民地国家和人民独立宣言》指出：“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的和原则相悖的。”[11]216民族自治的目的是为了在保障国家统一前提下少数民族或弱势民族的特殊保护权利，但这一权利不具有分离的属性。在国际上，有“盐水命题”的说法，即那些四面环海的“民族”有天然自决权，其理由是这里的“民族”有独有的历史过程和独特的文化。而那些陆地上及其近岛的“民族”，由于相互间存在历史的交错重叠，若没有建立单独国家，而是生活在多民族国家内，这个国家又没有实施民族压迫、歧视政策，那么，这个国家内的民族就没有自决权，不能分裂这个已经存在的国家。当然我们也不能把“盐水命题”绝对化，如果一个国家不采取真正的民族平等政策，民族自决就有了合法的依据。反之，企图分裂一个既存的多民族国家，同样也是非法的。
民族自治的限度是非常重要的问题，关乎多民族国家命运。一般而言，在正常情况下（指一个国家奉行民族平等政策），民族自治的程度，依据条件的变化只能由高向低演变，至少应该保持原状，否则，国家就将面临分裂之忧。需强调的是，这一原则不会伤害少数民族的利益，因为自治的程度只能依据少数民族多数成员的意愿、利益及国家的整体利益来确定，国家必须确保所有民族成员的个体权利不受侵犯，如果因民族身份而不能充分享受合法的个体权利，这一原则就将失效。举一个非常突出的例子。达赖宣称在“大藏区”实行高度自治，“除了外交和国防，其他所有事务都应由藏人负责并由地方政府负责”，这其实与邦联没有区别；达赖还提出“中国军队和警察撤出大藏区”，这就与分裂无异了[13]。而“其他民族居民离开大藏区”，就属于极端种族主义的行为。
有人提出，中国既然有港、澳的高度自治，为什么民族自治地方不能实行高度自治？这个问题表面上讳莫如深，其实是个明了、确定的问题。在国际法体系以及各国的政策、理念中，不支持任何民族分裂一个已经独立的多民族国家，也不支持民族（以生物性、文化为认同依据的）自治的程度越来越高，因为这往往预示着国家有可能走向分裂。民族自治是历史过程的结果，这种结果的状态不应轻易地变化，否则有可能引发动荡。港、澳的高度自治，也源于历史的过程，或者说是一个必然的结果。港、澳原是中国领土，后来被英、葡占领。目前又从英、葡殖民地回归中国，恢复了中国的主权，是一个一定时段内丧失主权到恢复主权的过程，因此，高度自治也就有了法理基础和历史渊源。重要的是，港、澳的自治与民族区域自治有重要的区别，港、澳是地方自治，地方自治和民族自治是两种绝不相同的自治方式，一般不会导致分裂，两者不能进行比较。世界上有很多国家实行地方自治，譬如日本和韩国就实行地方自治。总之，我们不能简单地看待自治制度，而应该从历史、国家利益的角度综合分析。
（5）民族区域自治是否具有时效性？
我认为，这取决于一些必须的条件。按照现代国家的发展趋势，民族区域自治也有可能向以地方自治为主演变。但这一切还取决于严苛的条件——国家的治理理念是真正超民族的，所有民族成员的民族认同消失或者十分淡薄。所有人都不会因民族的身份、宗教的身份、地域的身份或者种族的差别而受到歧视和机会的限制，也就是这必须是一个个体完全平等的社会，是一个公平正义的社会，只有在这样的社会，民族的身份才不会成为个体的“庇佑”工具，民族的身份对绝大多数个体的发展和美好的生活失去意义，因而只能是极少数精英利用的工具。因此对于解决民族问题，我们目前不要把注意力集中于是否取消已经存在的民族区域自治和其他民族政策，任何的不慎都可能使国家陷入困境。我们首先应该致力于构建一个超民族观念的现代化国家，一个真正的公平正义的社会主义公民化国家，只有在此前提下，民族问题的最终解决才有可能。
2.对少数民族成员的优惠政策与社会公平
对少数民族或者土著居民实施优惠政策是世界上很多国家的惯例，譬如美国的很多大学，在招生时对黑人、土著及来自发展中国家的移民预留出很高的名额。对于印第安人，在就业、税收、居住、医疗等方面，美国和加拿大都有很多优惠政策。这些优惠是否违背公民的平等权利是我们讨论的重点。中国对少数民族的优惠照顾政策分为两部分。大部分是针对民族地区的，使所有该地区居民受益，这就没有违反公民平等原则。即使违反了，也只是地区的平等问题。但基于中国的具体情况，譬如实施了东部沿海特殊扶持政策、目前城市的“福利红包”等，对民族地区、边境地区的扶持政策只能是一种“补偿性扶持”。对于那些资源非常丰富的民族地区，补偿的力度还应该加大，以实现资源收益与当地发展的相对平衡。第二部分优惠照顾是专门针对少数民族国民或公民的。譬如生育、升学加分优惠照顾等。这些照顾是否违背了公民平等的原则，见仁见智。但有一点是公认的——发达国家大多对“少数民族”进行补偿，并且不视为对公民权利的损害。有所不同的是，发达国家对弱势群体和落后地区同样进行了补偿。我国的情况与发达国家有差异。由于经济发展程度所限，地区间的发展差距很大，国民或公民权利平等问题未得到普遍的解决。因此在对少数民族进行优惠照顾的同时，没有能力对所有应该照顾的群体给予同等的照顾，因而也就产生了“对少数民族群体的照顾损害公民平等原则”的观点。可以肯定的是，对少数民族的优惠照顾政策没有违背公民权利平等的原则，但由于这种优惠照顾政策没有普遍化，所以应该取消对城市少数民族的优惠照顾，只针对农牧区的少数民族居民进行优惠照顾，这样就不存在是否违背公民平等权利的问题，因为公民平等权利的实现也要靠对特定弱势群体的优惠照顾政策来实现。对落后的少数民族成员实施优惠政策是国家的责任，国家有义务使这部分人的能力达到能够有效享受公民权利的程度。这些政策也是一种政治性的安排。有些学者很短视、狭隘，实际上，如果部分少数民族成员长期处于贫困、落后状态，民族分离主义分子就会加以利用，认为通过独立可以获得以前没有的东西，或者可以得到更多的发展的机会。极端民族主义在进行动员时，这些内容很有蛊惑性。
3.两种人们共同体
在不同类型的国家，人们共同体的构建差异很大。移民国家致力于公民共同体的构建，因而除土著居民以外，“民族”一般没有集体权力。但也不是绝对的，加拿大的魁北克人就拥有自治权。还有一种是极个别的例子，国家和民族高度同质，譬如日本和朝鲜半岛的两个国家，公民或国民共同体与民族共同体相重叠，因而构建民族共同体就等于构建公民、国民共同体，维持凝聚力相对容易。世界多数国家是多民族国家，尽管对“民族”的理解和治理政策千差万别，客观存在对公民或国民和民族——这两种人们共同体的认同却是不争的事实。很显然，在多民族国家，不管“民族”的法律地位如何，“民族”与公民或国民的不同和相互间对认同的抵消却是明确的事实。所以，国家一定要为统一认同的形成和巩固而努力。对于以生物性为依据的民族认同，是国家很难应对的。从世界各国的实践看，想要轻而易举地将民族认同弱化到不妨碍国家认同的程度非常不容易。
在中国2000多年多民族共同构建国家的历史中，没能有效解决民族问题。直至今天，还没有建立起以公民或国民认同为主流的国家认同体系，而是存在十分强烈的华夏民族认同，一般都将其与国民、国家认同混在一处。国家与优势民族没能区分开，还没有建立一个超民族的国家。在这样的前提下，少数民族的民族认同就不可能处于弱化的状态，民族的境遇、认同状况影响国家认同也就成为很普遍的现象。所以，构建超民族的公民或国民认同体系显得尤为重要，也就是如何弱化生物性的民族认同，强化政治性和法律性的公民或国民认同，如何构建中国的公民、国民共同体——中国人民的认同，这是解决民族问题的关键。
4.民族文化与公共文化
本文所指的民族文化，是指以生物性为认同依据的民族共同体的传统文化，或者是一个民族的标志性的文化。实际上，民族文化并非真的那么神圣，可能仅仅因为地域的缘故，这也从同一地域特点的不同民族的文化相似性上得以印证。譬如佛教文化，在传出地印度基本消失，然而域外很多民族仍然奉若神明。细究起来，许多民族的所谓传统文化，其实很多都是外来的。只有语言才能算得上是独具特色的。“实际上，根本不存在（‘民族的’——作者注）文化这种东西，存在的只是来自无数文化源头的数不清的文化碎片，而且没有任何‘结构’在连接和支撑着他们”[8]130，金里卡这种说法并无偏颇，事实上就是如此。在现实社会中，除宗教信仰而外，文化对民族的成员并没有实际的用处，即使拥有完全相同的文化，也还有可能避免不了民族内部的压制。但文化却可以成为一些民族精英手中的一张牌，成为民族主义动员的工具；文化也是一个民族的精神依托，成为民族认同的基础。对民族的文化是必须给予尊重的，不能对尊崇某种文化的自由进行任何限制。当然在多民族国家，民族的文化可能无助于构筑国家的凝聚力，甚至有可能成为国家认同的分解因素，因此我们才提出构建公共（或共同）文化的问题。在多民族国家，有两种文化的客观存在：一个是我们上面提到的民族的传统文化，另一个是由国家负责构建的公共文化。公共文化是一个国家所有居民的共同文化，其核心由以下几方面组成：可以共同交流的语言(11) 及其传播机构（互联网、电视、广播、报纸等）；各民族成员共同的价值观和价值标准；各民族成员对国家精神的共同理解，以及由国家在超脱民族性基础上对所有公民权利的平等保护所形成的公民对国家的依赖感和信任感。公共文化的构建对国家而言是无比重要的，它可以化解一切分裂国家的行为和意识形态。“泛伊斯兰主义”(12) 和“泛突厥主义”(13) 将民族文化、宗教及民族历史绝对化、虚构化，为其分裂主义寻找依据，是经不起推敲的。文化和历史都不是分裂的依据，只有现实的状况及国家的政策才能决定国家的完整状态，因此，分裂任何执行民族平等政策的统一国家都是违反国际法的。国家必须为所有国民或公民的共同认同创造基础，其中非常重要的是公共文化或共同文化的建构，让所有人的国家认同有所依托和归属，否则国家认同就是空中楼阁。
5.民族身份与公民权利
多民族国家都有两个稳定的认同，即民族认同和公民（或国民）认同。民族认同是以始祖、共同的血缘为依据的，但这样的共同体在现实中不是真实的存在，民族的形成仍然是在一定地域上的利益人群不断博弈的结果。民族的成员无时无刻不是依附在某个、某些政权之下。作为民族成员，并不能完全摆脱民族内部的限制和压迫，民族成员之间事实上并不存在真正的共同目标和平等关系。只有在真正的公民社会，个人间的平等才有实现的可能。在多民族国家，民族不能成为限制或压制民族成员的工具，民族成员的公民平等权利不可侵犯，也就是说，公民原则要高于民族原则，否则，就会陷入没有法律遵循的社会，国家随时有可能处于分裂的危险之中。
6.现代化、法治化、公平正义与民族问题
现代化是解决民族问题的必备条件，因为只有在现代化的状态下，才能建立起现代教育和现代法律体系，现代的治国理念也才有可能形成。有不少学者认为现代化可以解决民族问题，这种认识至少是不全面的，因为民族问题的存在，其核心原因并不在于是否处于现代化社会，而是民族关系是否处于真正的平等状态。而对于极端民族主义而言，其最终目标是分裂独立，政治目标才是其唯一的目标。譬如泛伊斯兰主义追求的是建立政教合一的伊斯兰国家，除经济外，拒绝现代化；泛突厥主义追求的所谓“突厥人”的独立。以上目标都与现代化无关。但如果没有现代化，解决民族问题则没有丝毫的希望，因为现代化是改变民族成员国家认同取向的重要基础。在前现代的多民族社会，民族成员的认同顺序一定是民族认同——国家或国民认同，而只有在现代化的社会，才有可能改为国家或公民认同——民族认同。因此我们说，现代化本身不能解决民族问题和民族主义问题，但却能为解决民族问题创造条件。
是否进入法治化社会对民族问题的解决具有决定性的影响。即使制定了很好的民族政策，如果社会未进入法治化阶段，权力在法律之上，有法不依就会成为常态。在这样的社会环境下，民族政策本身就可能被视为“有名无实”，从而降低政策效果。现代化与法治化社会是同时降临的，只有具备这两个条件，民族问题才真正进入可以解决的阶段。比较典型的例子是瑞士。
公平正义是构建现代社会的基础，也是成员认同国家的精神源泉。如果一个社会还没有建立起公平正义的价值体系，民族之间不可能处于完全平等的状态，民族问题在这样的前提下是不可能得到有效解决的。公平正义是一种现代社会的价值观，是公民国家的精神支柱。多民族国家民族问题的解决，需要各民族成员之间充分的信任，需要一个能保证各民族真正平等的环境和理念，这需要公平正义社会的支撑。
7.极端民族主义的根源
只有弄清楚极端民族主义为什么会出现的问题，才能找到解决民族问题的良策。
中国的极端民族主义很显然与历史、文化因素有直接的关系。晚清至民国初的大民族主义思潮，与清朝的统治有直接的渊源。加之“非我族类，其心必异”、“华夷之辨”、“严夷夏大防”等历史观念的影响，资产阶级革命派提出的“驱除鞑虏，恢复中华”、“建立十八省汉族国家”、“汉人治汉，满人治满”，就可以找到其历史的根源。
少数民族的极端民族主义，同样深受历史、文化因素的影响。有一些少数民族先民或与其渊源接近的古代民族，在历史上曾建立过政权，元朝和清朝还是全国性的政权。这些历史因素，很容易被极端民族主义或民族分离主义势力所利用，并作为民族分离的依据进行极端民族主义动员，具有极大的蛊惑性。民族文化本来是地域特点和历史进程的产物，并非具有人们所认为的单一性、“纯洁性”和神圣性，然而一旦被极端民族主义利用，就成了族裔区别和亲疏划分的无可置疑的依据。宗教本来不具有民族性，它是跨民族、跨地域的精神观念，而一旦被极端民族主义利用，就成为鼓动民族间的仇恨和进行民族分离主义动员的工具。
中国的极端民族主义也从西方民族主义中寻找依据。最典型是将“民族自决”理论作为民族分离的依据。“民族自决”是有特定的条件和对象的，最初指的是公民或国民共同体的自决。非常肯定的是，在执行民族平等政策的多民族国家，任何民族都没有权力分裂这个独立的多民族国家。在这样的国家，少数民族同其他民族一样没有自决权。
所有的极端民族主义都与一部分民族精英的行为相关。一部分民族精英的目标并不是多数民族成员的福祉，而是“另起炉灶”，以获取少数人的特殊利益，但他们宣扬的是“民族的整体利益”，因而具有诱惑性和欺骗性。
在极端民族主义产生的根源中，不应忽视国家政策失误的影响，它会成为极端民族主义利用的“资源”。所以，减少政策的失误以及确立正确的国家理念，有利于消解极端民族主义的影响。
四、国家的责任
世界各国有许多治理多民族国家的经验，中国之外，可供借鉴的主要有三种模式，即美国等发达的移民国家模式，前苏联、东欧的帝国模式和西欧的“民族国家”模式。这些对“民族”（以生物性、血缘性为依据的政治性的共同体）的治理手段或政策，并非是“自愿”出台的，而是有很多不情愿的因素。
加拿大、美国和欧洲，也试图“运用它们可支配的手段来破坏它们的民族性少数群体的这种个别的认同意识，这些手段包括为印第安人儿童设立寄宿学校、禁止部落习俗和取缔讲法语或西班牙语的学校。然而，尽管几个世纪来一直遭受法律歧视、社会偏见或完全不关心，这些民族性少数群体一直保持着认为自己拥有一种民族身份的意识。类似的，欧洲各国政府也采取各种办法来压制库尔德人、巴斯克人或其他民族性少数群体的语言和民族认同，但几乎没有取得任何成功。另外，共产主义政府试图根除民族忠诚的努力也失败了。尽管共产主义政权完全垄断了教育和媒体，但它们仍旧没有能够让克罗地亚人、斯洛伐克人和乌克兰人认为自己首先是‘南斯拉夫人’、‘捷克斯洛伐克人’或‘苏联人’”[8]235。“在18和19世纪的不同时期，法国曾禁止在学校和出版物中使用巴斯克和布列塔尼语言，还禁止任何意在宣扬少数群体民族主义的政治社团；英国试图压制威尔士语的使用；加拿大剥夺了魁北克人使用法语的权利和机制，还重新划分政治边界，从而使得魁北克人在任何省份都无法形成多数；加拿大还把原住居民组织促进其民族主张的政治社团定为非法。”[9]295
以上这些措施最终都没有起作用。民族主义在20世纪60－70年代发生于西方的族群自治运动中，并再一次被激发了活力——在加泰罗尼亚和巴斯克、科西嘉和布列塔尼、佛兰德斯、苏格兰和威尔士以及魁北克等地的民族主义到处兴起——直到80年代才明显地减弱，后来则又有复兴。特别是在1988年后，（戈尔巴乔夫的）改革和公开性鼓励了苏联内部有名无实的共和国中的民族主义勃兴[4]93。但是这种情况没有持续很久，西方国家包括俄罗斯均采取了承认“民族”的自治地位的政策，极端民族主义运动的发展明显减弱。
事实证明，以上这些不同类型的国家在尝试使用极端手段平息民族主义和试图压制“民族”认同的努力失败后，纷纷调整了“民族”政策。
美国是个移民国家，历史不长，因而国家的存在和发展必须建立在“国家与族裔性绝对分离”（迈克尔•沃尔泽）之上，否则，如果作为移民而至的英格兰人、德意志人、爱尔兰人、法兰西人等各把自己的“民族性”置于首要位置的话，美国也就不复存在。在这方面，美国奉行的是典型的双重标准。一方面，美国“拒绝赞同或支持他们（各民族——作者注）的生活方式，或者对他们的社会繁衍表现出很高的兴趣”（迈克尔•沃尔泽），国家对这些群体的“语言、历史、文学和历法保持中立”。其族裔文化中立的表现是：在宪法上不承认任何官方语言。因此，作为移民要成为美国公民，只需确定他们效忠于美国宪法所规定的民主和个人自由原则。美国的移民政策是想把移民整合进当前的讲英语的文化。移民是以个体和家庭而不是以整个社群为单位来到这里的，而且是散居在这个国家，从而没有形成“家园”。人们希望他们学习英语和美国历史，并且在公共生活中讲英语—例如在学校、工厂，还有与政府和其他公共机构打交道时[8]98。金里卡认为：“美国不会考虑种族差别的宪法观念在世界上的影响日益增加。我将表明，这种美国式观念基于独特的要素形成的（例如废除种族歧视、巨大的移民潮），它并不必然适合于其他国家。事实上，我将表明美国人对于不考虑种族差别的宪法的信念甚至对于美国本身都是无效的，因为这种信念忽视了美国印第安人、波多黎各人和其他族群的特殊地位。”[8]9美国给予印第安人和夏威夷、关岛的土著以很高的自治权，波多黎各人则是象征性地“拥有”主权，只参加美国总统选举的初选，并不在议会占有席位。美国是一个自相矛盾的国家，一方面强调自己是自由主义国家，追崇个体权利，曾经试图取消土著民族的集体权利，但“将共同的公民身份策略应用于民族性少数群体的地方，常常以惨败告终。例如，那种强迫美洲印第安人部落放弃它们的独特政治地位的政策——‘终结政策’——产生了灾难性后果，而最终在20世纪50年代被取消了”[8]233。另一方面，美国在其他国家鼓励民族分离主义，譬如肢解东欧国家和前苏联的政策。最近的例子是对南联盟的肢解。
加拿大目前是既制定了“两种语言框架内的文化多元主义”政策，又承认土著民族的国家之一，土著居民和魁北克人被认为拥有自治权（威尔•金里卡）。
“像比利时、瑞士这样的国家，很长时间以来就承认它们包含着多个民族性少数族群，它们认为这些民族的语言权利和自治要求必须予以尊重。但是它们一直不愿意承认它们正在日益变得多种族化，因此也不愿意承认它们的传统的公民身份观念不能充分地适合移民。”[8]23“瑞士是唯一的例外：它从未认真地强迫其法裔和意大利裔的少数群体融入讲德语的多数群体中。其他所有西方多民族国家都曾一度共同努力，想要同化少数群体，并且最终也只是不情愿地放弃了这一梦想。”[9]13
从民族的分布状况我们就可以清楚地看出：在旧帝国废墟上搭建起来的新兴民族国家，依然是由多民族所组成的，跟它们所取代的所谓“民族囚牢”的古代帝国并无不同。捷克斯洛伐克、波兰、罗马尼亚、南斯拉夫等，都是绝佳事例[14]130。
以美国、加拿大为代表的移民国家和以英国、法国、瑞士、比利时等为代表的西欧国家，由于其具有深厚的自由主义传统，公民社会的构建比较成功，因此，少数民族虽然追求自治的权利，但一般不会追求独立。民族主义稍微严重一些的西班牙，民族分裂的基础也并不牢靠。前苏联和东欧是典型的帝国类型，没有自由主义和民主的传统，社会发展远远落后于西欧，各民族联合建国的时间较短，基础并不牢靠，因而其建国的理念必然是承认民族自决权基础上的契约式合作，如果违背约定，分裂是迟早要发生的。
中国的情况是比较特殊的。它是在相对固定的疆域内保持多民族状态数千年的国家，而边疆少数民族的分布状况同样维持了数千年。这与前苏联、东欧的帝国模式、西欧的民族国家模式、美国等移民国家模式，甚至与印度都有本质的区别。中国因此必须尊重民族的集体权利，只有如此，才能找到解决民族问题的入口。但是，我们决不能消极等待，应该采取更加积极的政策，逐步消解民族权利对国家权力的零和关系。那么，哪些是国家的责任呢？
首要责任当然是坚定地执行完全平等的民族政策，这是解决一切民族问题的前提和基础。因此，作为中国民族政策的核心——民族区域自治制度，应该毫不犹豫地继续执行下去，并且不断加以完善。如果不奉行真正的民族平等政策，那么包括经济政策在内的所有政策都将失效，因为民族问题的核心不是经济因素，而是政治因素。有的学者认为，如果民族地区实现了城镇化或现代化，民族问题就会解决，这种想法过于简单。在多民族国家，解决民族问题的核心是解决民族间的信任问题，即所有民族成员都不会因民族身份而受到机会的限制，民族身份不会成为获取任何个人合法权利的障碍。然而要做到这一点是非常不容易的，需要漫长的时间和必须具备的前提。甚至可以说，这是一种理念的完全颠覆。在恪守民族平等、尊重民族的集体权利的基础上，国家应该致力于“超民族国家”的构建，“民族”与国家分离，这是最终解决民族问题的必须具备的条件。
历史上，中国的统治者将“夷变夏”作为解决民族问题的最佳选择，事实上也实现了民族大融合，在12亿多汉族人口中，大概融合进来70％左右的非华夏人口，这从南北朝后期的民族分布就能清晰可见。但即使这样，我国的民族问题仍然没有得到有效解决。问题出在哪里？就是因为我们没有搭建有效的“互融平台”。今天，仍然有一些人把解决民族问题的希望寄托在民族同化上，有些人将“国族”、“中华民族”理解成以生物性为依据的共同体，这样的共同体只会被人们理解成是“汉族”的扩大。2000多年多民族共同构建国家的历史证明，这解决不了中国的民族问题。我们需要构建一个政治和思想的共同体，这个共同体的初期仍然摆脱不了民族（以生物性为依据的）的集体权利的影响，但最终，是构建一个超民族的共同体。这个共同体与任何民族的历史、文化都没有对等关系，她只会将有利于这个共同体的历史、文化作为整体信仰的依据。在这种理念下，这个国家不属于任何“民族”，只属于我们全体入籍的居民，她代表我们每个个人——这就是中国人民，一个政治和思想共同体。完成这个共同体的构建，就是民族问题得以解决的标志。由于这个共同体是超民族的，因此不会存在民族身份（这时的“民族”属于民间信仰）的歧视和限制。对于中国的各民族而言，只有这个共同体，才是愿意融入的，也才是可能融为一体的。而有些学者提出的“大民族”、“国族”、“多元一体”、“中华民族”（特定概念）等共同体概念，由于与生物性、血缘性、华夏史观相纠葛，因而不会被多数的少数民族成员接受，这一构建也注定会失败。以上就是国家的又一个责任，为所有中国的国民提供一个超越民族（以生物性为依据的）的思想、政治平台。这个平台的核心是国家的超民族性，国家在理念上不属于任何“民族”，而是属于所有个体国民的总和。否则，我们永远不要期望民族问题的解决，而且民族问题有趋于复杂的趋势。现在，少数民族人口已经达到中国总人口的10％左右，并且在进一步提高的趋势下，民族问题的有效解决将越来越重要。构建这个平台是一个复杂而漫长的工程，首先需要确立超民族的国家构建理念，这是一个不可或缺的前提。这一过程也是对所有国民的思想、政治的再造过程，需要动员所有的思想、政治机器发挥作用。在解决民族问题方面，美国虽然没有我们可借鉴的东西，但是在构建“美国人”方面，我们可以借鉴一些理念。美国认为美国人是一个思想和政治共同体，要成为美国人就需要对美国效忠，每个“民族”的历史、文化、价值观与美国人没有任何关系。所以美国尽管建国时间很短，但却构建了一个凝聚力非常强的公民共同体（Nation）。86％的美国人以身为美国人而自豪(14)。我们离超民族的国家仍然非常遥远，我们的意识形态领域还在宣传以生物性、血缘性为依据的民族的因素，并且错误地将其作为认同的基础，并且还与“中华民族”、“中国人”概念紧紧相连(15)。在这样的情况下，我们总是感觉到民族政策和解决民族问题之间如同两条平行的铁轨，看不到交汇的希望。为了实现这种交汇，只能建设一个超民族的社会主义公民国家。只有在这种理念下，国家才不属于任何一个民族，任何民族也就没有分离的权力和可能。所以我们要创造一切条件，使国家脱离“民族性”，向所有国民提供凝聚的平台。多种身份选择也是我们应该重视的。在西方国家，有一些人具有双重身份，即公民身份和以生物性为依据的“民族”身份，同时又有一部分人只拥有单一身份，即公民或国民身份，这些人的“生物性”起源已无从考据。然而我国的所有居民只能具有双重身份，即使有人愿意放弃以生物性为依据的民族身份，也不可能如愿，因为国家已经从你出生时就把你的身份从法律上定位于既是国家居民，又是“民族”成员。我们应该考虑身份证等证件、文件上的“民族成分”的标注是否有价值。
对于在中国是否构建公民国家是有不同观点的。有些人认为，公民国家是西方为我们设下的陷阱，因为追求个体的权利会使中国的社会管理更加困难。然而这些人忽略了至关重要的一点，公民国家和法治社会是捆绑在一起的，只有在公民国家，才能实现法治。在一个非法治社会，任何一个政治集团都不可能保持长期的稳定统治，早晚会进入对社会的失控期。公民社会一方面保障公民的个体权利，但同时也将公民牢牢地附着在法律上，不可逾越半步，因而也就使社会的管理法制化，这个社会就会长期处于稳定、有序的状态。公民社会必须尊重、保护公民个体的权利（有人片面认为这会增加社会管理的难度，这显然是不正确的认识），但更重要的是，公民也必须遵守法律和社会约定，从而使得社会管理处于有序、稳定的状态。我国当然没有必要照搬西方的公民社会模式，我国的公民社会有两个必须具备的前提：中国共产党的领导和社会主义制度，也就是说，我国要建立的是社会主义的公民社会，不会动摇中国共产党领导下的多党合作制度，从长期的角度看，只会巩固其执政地位。
实现均衡的发展是解决民族问题的基础之一，当然是国家的重要责任之一。一个多民族国家，如果解决不好均衡发展问题，特别是少数民族与多数民族的均衡发展，将会引发少数民族的民族主义出现偏离正常轨道的可能。特别是有可能被极端民族主义和民族分离主义所利用。如果少数民族生活水平长期明显落后于多数民族，民族分离主义者就会说“分离可以改变落后的局面”，改变“被剥夺”的现象，所以，国家一定要设法尽快平衡发达地区与少数民族地区的收入差距，使分离主义无法利用这一借口。需要说明的是，平衡收入差距不一定用发展工业的方法实现，国家可以用经济、行政等多种手段进行调节。即使是西方发达国家，同样会使用税收、补贴等手段保护自己的落后地区和竞争力弱的产业。
保护少数民族的传统文化权利目前看来很重要。一些学者把纠结的民族问题或暴力事件归咎于文化的多样性，提出同质化或文化的一体化，其危害极大。应该说这些学者不是忘记中国民族关系史，就是对民族问题的规律性的认识还很不够。中国历史上的统治者，不是没有使用过民族同化和文化一体化的政策，其中也包括国民党政府在南方和新疆采取的民族同化和文化一体化政策，但都遭到失败。中国历史上发生的民族融合，或者由少数民族统治者强行推行，或者是一种自然的过程。目前，世界文化和价值观的部分内涵有同一化的现象，在我国，也不能否认这种同一化的影响，譬如英文、现代服装、饮食、文艺作品、部分价值观等等，但这一切都不可能影响国家的公共文化或共同文化的地位。尽管有欧盟的先例，但我认为，未来国家间的竞争将愈来愈激烈，矛盾和冲突不会减弱。所谓国际化是一种很表面化的东西，在未来的国际竞争中，一文不值。我国的文化多样性表现于民族的传统文化和国家的公共文化或共同文化两方面。民族传统文化的多样性必须给予尊重、包容、理解。尊重民族传统文化，是国际法的重要原则，是民族权利的核心，甚至比经济因素都重要。国际上的很多民族冲突，都因民族文化的认同差异而起。有的学者认为过分强调民族文化的多样性，影响了国家认同，这是非常偏颇的认识。民族传统文化是一种客观存在，人为地强行干预会产生严重后果，而且会自发形成固化传承，并向封闭化、排外性演化。有些学者认为民族的文化多样性应该弱化，而事实上，即使汉族内部的文化差异在可预见的未来都无法同一，更何况少数民族传统文化的多样性。但国家对此也并不是无所作为。公共文化或共同文化的构建就是国家义不容辞的责任。这既是构建国家认同和国民或公民认同的基础，也是各民族成员形成共同价值观的基础。在多元的民族文化的土壤，形成国民或公民的共同文化和价值观，并且把热爱国家作为最高选择，这就是我们的未来的理想。
注释：
① 当时，中国共产党的领袖们是为了保障民族平等权利和进一步了解少数民族状况而进行了民族识别。民族识别以后，为落实民族平等权利、设计民族平等政策和制度安排，提供了相对准确的依据和数据。
② 在一般情况下，民族共同体对部分精英来说最有利用价值，所以，民族主义的动员一定是由部分精英发动的。
③ 我曾经在西南藏区调研，据当地的藏族同胞介绍，他们相邻的一部分藏族与其语言、习俗完全不同。关键是相邻的那一部分藏族群众并不认同目前的身份。
④ 20世纪80年代，我曾利用实习的机会了解了湘西的民族状况，感受了“按志改族”的怪状。
⑤ 所谓成熟的条件，首先国家必须是处于超民族的阶段，国家与民族相分离；第二是因民族身份获取权利的障碍彻底消除；第三是作为民族的整体，即使是象征性的整体，以及作为拥有某一民族身份的个体，不会因此受到任何歧视、威胁和伤害的可能。因此，放弃民族集体权利的条件是“苛刻的”，也会是长期的。
⑥ 中国少数民族没有分离国家的权利。这既是中国历史发展的结果，也是中国最有利的现实需要。即使从国际法的角度考量，也是如此。1960年12月14日通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》宣示了自决权。并特别强调“殖民地、托管地和尚未取得独立的其他一切领地的人民实现‘完全独立’”的权利。强调“所有人民都有自决权；依据这个权利，他们自由地决定他们的政治地位，自由地发展他们的经济、社会和文化”。但另一方面，又为“自决”划定范围，明确把分裂主义排除于“自决”之外。《独立宣言》指出：“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的和原则相悖的。”（李红杰，《由自决到自治》，中央民族大学出版社，2009年216页）与此同时，《友好关系宪章》将各国的领土完整和政治统一置于优先考虑的地位，强调：“以上各项不得解释为授权或鼓励采取任何行动，局部或全部破坏或损坏，在行为上符合上述各民族享有平等权及自决权原则并因之具有代表领土内不分种族、信仰或肤色之全体人民之政府之自主独立国家之领土完整或政治统一。”（李红杰，《由自决到自治》，中央民族大学出版社，2009年217页）纵观联合国成立以来对自决问题的提法，“自决”并不主要针对“民族”，而是指一般意义上的“人民”，而且侧重于尚处于外来殖民者或委任统治下的居住在一定区域内的“人民”。（李红杰，《由自决到自治》，中央民族大学出版社，2009年217页）
⑦ 青藏高原、沙漠绿洲和西北草原，与黄土高原、平原及中国南部山区的生存方式在古代是无法兼容的。
⑧ 如联合建立国家的历史短暂、历史上民族纠葛复杂的苏联及东欧等帝国模式的一些国家，是少数失败的国家，但它们无一例外地执行自主性较强的、高度自治性质的联邦制或邦联。至今为止，一般性的自治少有失败的例子。譬如瑞士、英国、西班牙、比利时和印度，等等。
⑨ 这样的共同体事实上并不存在，它是部分民族精英为了实现自身及其集团的利益所虚构的。
⑩ 但这有一个前提，就是国家必须保障少数民族的合法权利，并确保所有民族成员的平等地位。
(11) 该语言有可能以某个传播最广泛的语言为社会交流工具，譬如美国、澳大利亚、新加坡的英语，中国的汉语，非洲的法语、英语，南美洲的西班牙语、葡萄牙语，等等。这不代表其他民族的语言受到了歧视，而是一种现实需要的选择。汉语在历史上受到其他民族语言的深刻影响，甚至是英语的影响也越来越多。历史上，少数民族语言对汉语的影响从未间断，譬如，汉语中满语的痕迹。但在现实中，也确实存在将语言与民族尊严相联系的现象。因此，在中国进行双语教学非常有意义，一方面，可以满足国家和个人发展的需要；另一方面，亦可满足少数民族成员对本民族语言的热爱之情。
(12) 泛伊斯兰主义宣扬所有信仰伊斯兰教的穆斯林联合起来建立统一的伊斯兰教国家。
(13) 泛突厥主义宣扬成立“突厥大帝国”或突厥人的统一国家，由奥斯曼土耳其统一所有操突厥语的民族。从今天的角度说，就是建立以土耳其为中心的大突厥国家，或者是由那些“突厥民族”独立建国。
(14) AEI引用哥伦比亚广播公司（CBS）2011年5月所作的一项调查。
(15) 我们经常陷入生物性认同的陷阱，譬如“中国人是炎黄子孙”、“中华民族是炎黄子孙、龙的传人”等观念，事实上是与构建中国超民族的国民或公民共同体背道而驰的。
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