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  在我国公共政策体系中，民族政策是一个极其重要的组成部分。经过建党90年来的探索和实践，我国民族政策已经形成一个较为完备、独具特色的体系，但是，有关当代中国民族政策的系统分析尚未出现，这在一定程度上影响了民族政策决策和执行的科学化进程。为了进一步分析民族政策的中国特色，我们尝试对当代中国民族政策系统进行初步的阐释。
    【关 键 词】政策研究、民族政策、系统分析、中国
    【作者简介】哈正利，中南民族大学民族学与社会学学院教授、博士；丛蓉，中南民族大学民族学与社会学学院2011级硕士生。武汉，430073。 
    政策系统是政策运行的载体，是政策过程展开的基础，对政策系统的研究是进一步研究政策过程的前提和出发点。政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”[1]26国内有学者将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。因此，政策系统并非仅仅是一系列政策法规体系的总和，更是一套包含政策理论、政策目标、政策主体、政策客体、政策工具、政策支持、政策监督(反馈)等相互密切关联的社会政治体系。
    经过90多年的实践，围绕民族政策的制定、执行、监督、反馈、修订等环节，中国共产党也逐步形成了一个较为完整、严密、科学的政策体系，即民族政策的价值系统、目标系统、主体系统、客体系统、工具系统、组织系统等。遗憾的是，我国民族政策研究中一直缺乏对系统分析方法的运用。我们认为，如果要实现民族政策决策的科学化，系统方法必然是不能忽视的一个重要方法。因此，本文尝试以民族政策的价值系统、理论系统、工具系统和组织系统来阐述我们的浅见，不足之处，敬请方家指正。
    一、民族政策的价值系统
    价值取向是公共政策的价值归宿。客观地说，每一项民族政策都蕴含着一定的价值取向。这种价值取向就是民族政策实施带来的总体目标的实现，以及基本价值的意识形态化。对于一个国家的民族政策来说，民族政策的价值取向，才是民族政策的真正本质之所在，是民族政策的精神实质之所在。对于一个国家的民族政策或一种具体的民族政策来说，弄清了它的价值取向，也就把握了它的精神实质和基本的政策倾向。从我国现行民族政策来看，其总体价值取向主要有以下几种。
    一是民族平等。民族平等和民族团结是解决民族问题的基本原则和根本政策。中国共产党和中国政府历来主张：各民族不论人口多少，经济社会发展程度高低，风俗习惯和宗教信仰异同，都是中华民族的一部分，具有同等的地位，在国家和社会生活的一切方面依法享有相同的权利，履行相同的义务。基于民族平等的价值取向，还延伸出反对民族歧视、反对民族压迫、尊重民族文化差异和多样的价值取向，政府和社会应积极帮助少数民族群体克服造成民族不平等的障碍，积极推动少数民族和民族地区在民族平等原则的条件下获得发展。这种政治上承认，经济、社会和文化发展帮助的实际政策往往都是民族平等取向的体现。这些价值取向，在国家宪法中都得到了体现。“宪法肯定了全国各族人民的伟大历史功绩，正确地规定了有利于民族团结的国家结构形式，坚决保障少数民族的平等权利，规定了实现各民族共同繁荣的任务，规定了保障少数民族的权利和利益是各级国家机关的重要职责，规定了维护国家统一和民族团结是公民的义务。”[2]
    二是民族团结。我国是多民族国家，民族关系的好坏，不仅关系到民族之间矛盾处理的好坏，同时，对少数民族地区乃至整个国家的社会和谐都有着十分重要的影响。因此，我国各项民族政策的制定除了必须遵循民族平等原则，也必须坚持民族团结原则，应该通过政策的实施达到民族团结的社会效果。基于民族团结的价值取向，那就要求政策制定时，要充分考虑到避免对民族关系的伤害，避免宣扬刺激民族矛盾上扬的因素。在政策实施和民族工作的实际中，也要充分考虑民族团结的价值取向。
    三是国家的统一和发展。我国民族政策是在整个国家近代化过程中形成发展的。作为一个近现代史背景下建立的新的民族国家，其民族政策必然有着维护整个国家利益的基本价值取向。“就我国民族政策来看，维护国家的统一和发展显然是其基本的价值取向。”[3]而要实现这一价值取向，那就必须处理好将国家的统一和发展作为解决民族问题、处理民族关系的最高价值目标。因此，国家在制定民族政策时，无论是政策问题的确认、政策目标的确立、政策方案的确定等，都强调民族间的整合，力求调动一切政策手段来协调民族关系，确保国家的统一和发展。国民一体化政策就是这样一种价值取向的政策，它虽然承认国内各个民族在文化、传统等方面的差异性，但它却通过各种政策措施来培育国民文化的一致性，以求形成一个统一的国族，确保国家的统一。在具体政策中，主要表现为正确处理集中与分权的关系、坚决反对民族分裂主义、加强民族团结等，这些都是民族政策必须坚持的基本立场。
    四是为各民族人民谋利益。在中国革命和建设的各个历史阶段，中国共产党的一切活动都是以为谋取各民族人民的利益而展开的。特别是根据马克思主义的民族观和民族理论形成了取向于民族平等与和睦的民族政策，有效地保护了少数民族的利益。新中国建立初期，毛泽东一方面批判大汉族主义，一方面指示：“凡有少数民族存在的地方，都要派出懂民族政策、对于仍然被歧视受痛苦的少数民族同胞怀着满腔同情心的同志，率领访问团，前往访问。”[4]50周恩来要求“在对少数民族地区的贸易中，不能剥削人家，也不能只做到平等互利。由于过去对不起人家，今后就应该多补贴、多支出一些，让少数民族同胞多得一些利益”。[5]150－153民主改革是消除剥削制度的必然途径，在改革中党始终尊重少数民族的意愿，考虑各民族的特殊情况，坚持“慎重稳进”的方针，坚持和少数民族干部群众商量，等待上层人士的觉悟，“他们点头，我们就干，他们不点头，我们就不要干。”[6]48这种彻底平等的政策、博大无私的胸怀和细致入微的工作态度，没有真心诚意为少数民族谋利益的精神是做不到的。
    针对改革开放过程中少数民族地区经济发展差距的问题，邓小平多次指出，坚持社会主义道路就是要使全国各族人民逐步实现共同富裕，如果只是一部分地区一部分人富，而大部分地区和大部分人仍然贫穷落后，那就不是社会主义。以江泽民同志为核心的第三代国家领导集体也多次强调，没有少数民族和民族地区的经济繁荣和社会进步，就没有整个国家的兴旺发达和文明昌盛；没有少数民族和民族地区的现代化，就没有全中国的现代化。
    少数民族和民族地区的经济发展是中国发展的一部分，少数民族和民族地区的利益是中华民族利益的一部分。这在中国共产党的任何纲领政策中都是不含糊的。
    二、民族政策的理论系统
    中国共产党根据不同时期的时代特征，坚持从中国民族问题的实际出发，不断丰富和发展马克思主义民族理论，形成了体系完整、内容丰富的民族理论。
    1990年，江泽民在新疆视察工作时，从5个方面阐述了马克思主义民族观。1992年，中央民族工作会议从8个方面概括了中国共产党观察、研究和处理民族问题的基本观点和政策。2001年，中央工作会议进一步从10个方面概括了中国共产党关于民族问题的基本观点和政策。通过这几次总结、概括，中国共产党民族理论的体系得到进一步完善。
    2005年5月，中共中央进一步从12个方面对中国共产党关于民族问题的基本理论和政策，作了新的总结和归纳：
    “1.民族是在一定的历史发展阶段形成的稳定的人们共同体。一般来说，民族在历史渊源、生产方式、语言、文化、风俗习惯以及心理认同等方面具有共同的特征。有的民族在形成和发展的过程中，宗教起着重要作用。2.民族的产生、发展和消亡是一个漫长的历史过程。在人类社会发展的进程中，民族的消亡比阶级、国家的消亡还要久远。3.社会主义时期是各民族共同繁荣发展的时期，各民族间的共同因素在不断增多，但民族特点、民族差异和各民族在经济文化发展上的差距，将长期存在。4.民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系。在当今世界，民族问题具有普遍性、长期性、复杂性、国际性和重要性。5.中国特色社会主义道路是解决我国民族问题的根本道路。我国的民族问题，只有在建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的共同事业中才能逐步解决。6.我国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家。国家统一是各族人民的最高利益，各族人民都要继承和发扬爱国主义传统，自觉维护祖国的安全、荣誉和利益。我国的民族问题是我国的内部事务，反对一切外部势力利用民族问题对我国进行渗透、破坏和颠覆活动。7.各民族不分人口多少、历史长短、发展程度高低，一律平等。国家为少数民族创造更多更好的发展机会和条件，保障各民族的合法权利和利益，各族人民都有义务维护宪法和法律的尊严。8.民族区域自治是我们党解决我国民族问题的基本政策，是符合我国国情的一项基本政治制度，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，必须长期坚持和不断完善。民族区域自治法是民族区域自治制度的法律保障，必须全面贯彻执行。9.平等、团结、互助、和谐是我国社会主义民族关系的本质特征，汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开。各族人民要互相尊重、互相学习、互相合作、互相帮助，不断巩固和发展全国各族人民的大团结，构建社会主义和谐社会。10.各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是现阶段民族工作的主题。加快少数民族和民族地区经济社会发展，是现阶段民族工作的主要任务，是解决民族问题的根本途径。坚持科学发展观，大力支持、帮助少数民族和民族地区加快发展。11.文化是民族的重要特征，少数民族文化是中华文化的重要组成部分。国家尊重和保护少数民族文化，支持少数民族优秀文化的传承、发展、创新，鼓励各民族加强文化交流。大力发展教育、科技、文化、卫生、体育事业，不断提高各族群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质。12.培养选拔少数民族干部是解决民族问题、做好民族工作的关键，是管长远、管根本的大事，要努力造就一支宏大的德才兼备的少数民族干部队伍。民族地区人才资源开发是一项战略任务，要大力培养民族地区现代化建设需要的各级各类人才。”[7]
    这十二条基本理论和政策，涵盖了当代中国民族工作的各个方面，既相互联系又融会贯通，形成了一个完整的理论系统，比较集中和系统地回答了什么是民族和民族问题，以及怎样解决我国现阶段的民族问题。这个当代中国民族工作最根本、最主要的问题，成为中国共产党正确处理民族问题、切实做好民族工作的最新理论成果。
    三、民族政策的组织系统
    政策的实施必须是有组织的活动系统。组织理论学派的代表人物J.佛瑞斯特认为：“组织问题是政策执行中的关键环节。没有专门的组织，没有组织的努力，任何政策目标都只能停留在构想的阶段。传统的政策执行强调的是政策执行机构及其人员对政策目标的顺应行为，强调依法行政，基本上忽视政策执行组织与执行人员对政策的预期分析能力。由于政策的执行是在现实社会中进行的，社会的变化与风险决定了政策的规划者，政策的实施机构必须具备预期分析能力。”[8]138
    1949年以来，在原有的机构设立实践的基础上，随着中央民族事务委员会的成立，各地相继成立各级地方民族事务管理机构，这标志着新中国民族政策执行有了一个比较完备的组织体系。这种组织体系既纵向存在于中共中央和地方党委的机构设置中、中央政府和地方政府的机构设置中、各级权力机关和政治协商机构中，同时，这些机构还横向并立在同级党政部门中。
    首先，在党委机构中，主管统一战线工作的中共中央委员会统一战线工作部，其主要职能是“了解情况，掌握政策，调整关系，安排人事”，主要任务是巩固爱国统一战线。其实，“中央统一战线工作部”成立于1948年9月，主要负责管理“当时国民党统治区工作、国内少数民族工作、政权统战工作、华侨工作及东方兄弟党的联络工作”，并具体负责筹备召开新政协的工作。其十项职责中就有一项是：负责调查研究、协调检查有关民族、宗教工作的重大方针、政策问题；联系少数民族和宗教界的代表人物；协助有关部门做好少数民族干部的培养和举荐工作；协同有关部门与达赖集团等国内外敌对势力分裂祖国的活动进行斗争。为此在其主要的机构设置中设立了政策理论研究室(内设中央统战部宣传办公室)，负责统一战线理论、方针、政策的综合性研究；协调、组织统战部门的大型调研活动；主管部内刊物；收集处理统一战线的信息；承担统战工作重要文件、重要文章的起草。宣传办公室负责统战部门的宣传工作，协调统战系统的宣传活动；联系并利用各种社会宣传媒介宣传统一战线，配合有关部门开展海外的统战宣传工作；了解全国统战报刊情况，进行宏观指导。同时，统战部所设的二局(民族、宗教工作局)，主要负责对民族、宗教工作进行调研并提出政策性建议；联系少数民族和宗教界的代表人物；协助有关部门做好少数民族干部的培养和举荐工作；协同有关部门与达赖集团等国内外敌对势力分裂祖国的活动进行斗争，做国外藏胞的工作。新中国建立后，在中共中央和地方及一些企事业单位党委中继续设立统战部。
    1949年，政务院设立民族事务委员会之前，民族事务管理一直是属于党的工作机构负责的一项重要工作。新中国成立初期，地方民族事务管理还归大区军政委员会下设的民族委员会管理，尚不属于行政化管理。
    其次，在权力机关的机构设置中，1954年9月，在第一届全国人民代表大会第一次会议上设立的民族委员会，是当时全国人大最早设立的专门委员会之一。此后的第二、三届全国人大均设立了民族委员会。后来受“文化大革命”的影响，全国人大的民族工作中断。1975年6月1日，全国人大常委会设立了民族政策研究组。1979年6月，重设人大民族委员会。此后，历届全国人大都设立了民族委员会。
    全国人大民委属于全国人大的常设专门性机构，由全国人大从代表中选举产生，受全国人大的领导，对其负责并报告工作，在大会闭会期间受全国人大常委会领导；与人大机关的办事机构不同，它是国家权力机构的组成部分，依法享有议案权、议案初审权、调查建议权和部分监督权；是全国人大及其常务委员会履行职责的一个层次，参与和协助全国人大及其常委会依法行使职权。
    根据宪法和全国人大组织法的规定，全国人大民委主要职责是：审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的有关议案；向全国人民代表大会主席团或全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同民族委员会有关的议案；审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告；审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的同民族委员会有关的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出报告；审议自治区报请全国人民代表大会常务委员会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人民代表大会常务委员会提出报告；协助全国人民代表大会常务委员会，就有关法律实施情况进行监督；对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同民族委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议；对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议；根据全国人民代表大会常务委员会的统一安排，开展有关外事工作；完成全国人民代表大会及其常务委员会交付的其他有关工作。
    根据宪法、全国人大组织法和实际工作要求，全国人大民委有一定的议事规则。办公会议一般每月举行一次，有特殊需要时，可以临时召开；会议由主任委员召集并主持，也可以由主任委员委托的副主任委员召集并主持；会议必须有民族委员会主任委员、副主任委员的过半数出席，才能举行；会议根据需要可以请部分委员、顾问和各室负责人列席会议。另有主任委员办公会议，主要任务是：向民族委员会会议提出议程草案；研究提请民族委员会审议的议案；研究安排委员会的有关立法、监督、调查研究、外事等方面的具体工作；领导办事机构的日常工作，审议并批准办事机构的规章制度、工作条例和工作报告，研究提出办事机构的机构设置方案及干部任免事项；研究处理委员会的其他重要日常工作。而在地方权力机关中，民族委员会的设立是根据当地具体情况设立的。
    第三，在行政机关设置中，中央政府设立的国家民族事务委员会是中华人民共和国最早成立的中央部委之一。1949年10月22日，中央人民政府民族事务委员会成立，简称中央民委。1954年全国人大一次会议上，中央民委改称中华人民共和国民族事务委员会，简称国家民委。1970年6月22日，国家民委被撤销。1978年，全国人大五届一次会议决定恢复国家民委，此后一直作为国务院组成部门。1998年，根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国务院继续设置国家民委。国家民委的职能得到强化，各项职能进一步适应了新时期民族工作的需要。
    国家民委具有如下职责：贯彻执行党中央、国务院关于民族工作的方针、政策，组织开展民族理论、民族政策和民族工作重大问题的调查研究，提出有关民族工作的政策建议；负责协调推动有关部门履行民族工作相关职责，促进民族政策在经济发展和社会事业有关领域的实施、衔接，对政府系统民族工作进行业务指导；起草民族法律法规和政策规定，负责督促检查落实情况，保障少数民族的合法权益，联系民族自治地方，协调、指导民族区域自治法的贯彻落实；研究提出协调民族关系的工作建议，协调处理民族关系中的重大事项，参与协调民族地区社会稳定工作，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，维护国家统一；负责拟订少数民族事业等专项规划，监督检查规划实施情况，参与拟订少数民族和民族地区经济社会相关领域的发展规划，促进建立和完善少数民族事业发展综合评价监测体系，推进实施民族事务服务体系和民族事务管理信息化建设；研究分析少数民族和民族地区经济发展、社会事业方面的问题并提出特殊政策建议，协调或配合有关部门处理相关事宜，参与协调民族地区科技发展、对口支援和经济技术合作等有关工作；负责组织指导民族政策、民族法律法规和民族基本知识的宣传教育工作，承办国务院民族团结进步表彰活动，组织协调民族自治地方重大庆典活动；管理少数民族语言文字工作，指导少数民族语言文字的翻译、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作；负责组织协调民族工作领域有关对外和对港澳台的交流与合作，参与涉及民族事务的对外宣传工作；参与拟订少数民族人才队伍建设规划，联系少数民族干部，协助有关部门做好少数民族干部的培养、教育和使用工作；承办国务院交办的其他事项。
    与国家民委并立的国家宗教事务局，其下设的一司、三司均与少数民族问题有关。一司负责承办佛教、道教事务管理工作，调查研究并提出政策建议；指导佛教、道教团体依法依章开展工作；联系佛教、道教界人士；指导地方政府宗教事务部门依法对佛教、道教事务进行管理。三司负责承办伊斯兰教事务管理工作，调查研究并提出政策建议；指导伊斯兰教团体依法依章开展工作；联系伊斯兰教界人士；指导地方政府宗教事务部门依法对伊斯兰教事务进行管理；指导协调穆斯林聚居区和散居区的有关问题；承担伊斯兰教朝觐事务等有关管理工作。
    另外，在国务院其他部委中，教育部下设有民族教育司。而在地方行政机关中，各地均设有相应的行政机构，因地方民族宗教情况存在很大的差异，一些地方民族事务和宗教事务是合署办公的，称为民族宗教事务委员会。
    第四，在政治协商组织中，从中央到地方均设有民族和宗教委员会。中国人民政治协商会议全国委员会民族和宗教委员会是在政协全国委员会常务委员会和主席会议领导下，就民族和宗教方面的问题开展经常性活动的工作机构。1949年10月18日，政协第一届全国委员会常务委员会举行第一次会议，通过了《中国人民政治协商会议全国委员会工作条例》，决定成立民族事务组和宗教事务组。1978年2月，政协第五届全国委员会第一次会议后，重建了民族组与宗教组。1988年6月，政协第七届全国委员会常务委员会第二次会议决定设立民族委员会和宗教委员会。1995年3月15日，政协第八届全国委员会常务委员会第十二次会议决定把民族委员会、宗教委员会合并为民族和宗教委员会。
    其主要职能是根据中国人民政治协商会议章程和政协全国委员会及其常务委员会提出的任务，从人民政协的性质和特点出发，开展民族与宗教方面的工作，特别是协助党委和政府贯彻党的民族和宗教政策。主要工作是：组织委员学习、宣传和贯彻党和国家有关改革开放的方针、政策，特别是学习和宣传党的民族政策和宗教政策；组织委员调查了解党的民族政策和宗教政策的贯彻执行情况，就民族与宗教领域内的重大问题开展调查研究，提出意见、建议和提案，协助和推动党的民族政策和宗教政策的落实；密切联系少数民族、宗教界委员和其他具有代表性的人士，听取并反映他们对国家大政方针和涉及群众生活的重要问题的意见和建议；维护社会稳定和民族团结，促进祖国和平统一，加强同台、港、澳以及在国外的华侨华人中的少数民族、宗教界有关团体和代表人士的联系，为祖国统一和建设作贡献；开展同各国少数民族代表人士和宗教界人士及有关组织、机构的友好往来，增进相互了解和友谊，促进和维护世界和平事业；组织各种活动，积极为委员知情出力、履行职责创造条件。
    第五，在行政事务协调上，由于民族工作涉及经济和社会发展的各个方面，需要各有关部门统一思想，密切合作，形成合力，共同推进，国家民委实行了民委委员制度。20世纪50年代，各地民委成立不久，就实行了委员制。2002年7月28日，国务院同意并转发了国家民委上报的《国家民族事务委员会兼职委员单位及其职责》和《国家民族事务委员会兼职委员》，确定了教育部、文化部等20个单位为国家民委兼职委员单位和20个兼职委员，并规定了兼职委员单位各自的职责。2003年10月14日，增补了公安部、民政部为国家民委兼职委员单位，2004年11月18日，又增补了国家中医药管理局为国家民委兼职委员单位。到目前为止，国家民委兼职委员单位共有23个，兼职委员23人。另外，各地方民委也自上个世纪80年代开始全面恢复了委员制，并逐步加强委员制的建设。
    国家民委定期或不定期召开兼职委员会议，交流民族工作情况，听取兼职委员单位对做好民族工作的建议和意见，研究并协调解决民族工作中的重大问题，并将会议情况和反映的重大问题及时报告国务院。
    国家民委兼职委员单位是：国家发展改革委、教育部、科技部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、铁道部、交通部、信息产业部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人民银行、税务总局、广电总局、新闻出版总署、体育总局、国务院扶贫开发办、公安部、民政部、国家中医药管理局和国务院法制办。
    国家民委兼职委员单位的主要职责是：全面贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系；根据本部门的职能，积极采取有效措施，支持、帮助少数民族和民族地区加快发展，促进各民族共同繁荣；加强联系，相互沟通，及时了解民族工作情况，对做好民族工作提出建议和意见。
    委员制是国家赋予各级民委的一项特殊工作手段，是做好民族工作的重要组织保障。早期的委员制在协调民族关系、促进民族团结方面起到很大作用。在新形势下，各地民委因时制宜，使这一老机制发挥了新作用。新时期，委员制的作用主要体现在聚合资源、协同作战方面。长期以来，我国民族工作部门的主要任务是促进民族团结、维护社会稳定，并为此做了大量的工作，做出了巨大的贡献。进入新时期新阶段，除了促进团结、维护稳定的任务之外，推动少数民族和民族地区的经济社会发展也成了民族工作部门的重要任务之一。民委委员制度将与民族工作相关的各部门联合起来，强化各委员单位的职责，形成民族工作新的工作机制。这一制度的建立，实现了民委角色的转换，民委成为组织者和推动者，不再是单打独斗，而是与各有关部门联合起来，共同做好民族工作。
    以上诸种机构纵横交错地组合成了有机的民族机制，形成一个价值取向一致，内部纵向指导、横向协作的民族政策组织系统，在民族政策的制定、执行、监督和评估中发挥了积极有效的作用。
    四、民族政策的工具系统
    政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁，主要是指国家和各级政府针对不同社会领域制定的各个级别、各个种类的法律、政策、法令、法规。
    我国民族政策体系结构可分为核心政策——民族平等团结；基本政策——民族区域自治政策、培养和任用少数民族干部政策、发展少数民族地区经济政策、发展少数民族地区教育文化卫生事业政策、发展少数民族语言文字政策、尊重少数民族风俗习惯政策、少数民族宗教信仰自由政策与少数民族上层爱国人士结成统一战线政策；具体政策——城市民族工作政策、民族乡政策、民族地区税收优惠政策、民族地区财政转移支付政策、民族地区扶贫开发政策、民族地区基本公共服务政策、民族贸易和民族特需商品政策、民族地区资源开发与生态补偿政策、民族地区环境保护政策、少数民族人口与生育政策、少数民族就业政策、少数民族科技政策、惠牧政策、民族利益协调政策等。因此，可以说民族政策体系是由上述不同类型的政策构成的多级递阶系统。
    按照民族政策制定主体可以分为四个层次：一是国家宪法和民族区域自治法；二是国家权力机关制定的法律，国务院制定的法律、政策和法规；三是国务院各部门制定的民族政策和地方法规；四是省、市、县等地方权力机关和行政机关制定的民族政策和法规。
    根据政策客体——政策调整的对象来划分，可以分为政治领域政策、经济领域政策、文化领域政策。政治领域政策主要有少数民族社会改革政策，民族识别政策，民族立法政策，国家机构组织中的民族政策，大力培养和使用少数民族干部和各类专业技术人才政策，少数民族统战政策，刑事、民事等基本法律中的民族政策，少数民族人口政策等；经济领域政策主要包括少数民族农牧业政策、少数民族工业政策、交通运输业政策、少数民族商业政策、少数民族财政和税收政策、少数民族扶贫政策、国家在民族地区开发资源搞建设项目要照顾民族地区利益的政策等；文化领域政策主要有少数民族教育政策、少数民族文化政策、少数民族语言文字政策、少数民族医药卫生政策、少数民族传统体育政策、少数民族风俗习惯政策、少数民族宗教信仰政策等。
    另外，从政策工具的选择来看，我国民族政策主体主要表现为执政党、各级权力机关和行政机关，因此，也有一个政策主体的系统。同时，民族政策调整的对象是民族政策的客体，客体既包括机构组织、不同群体，也包括现实社会中面临的社会矛盾、民族关系、行政关系等，所以，从政策客体的角度看，民族政策也同样具有一个多层次的客体系统。如果从政策文本角度看，民族政策还形成了一个独特的法律法规系统。
    总而言之，在我国公共政策体系中，民族政策不仅是一个极其重要的组成部分，更重要的是，中国共产党领导各族人民在反帝、反封建、争取中华民族独立、实现各民族翻身解放和发展繁荣的伟大实践中，把马列主义的普遍原理同中国革命和建设的具体实践相结合，创立了多民族统一的社会主义国家，创建了一整套解决中国民族问题的民族政策体系。民族政策体系结构是立体有序的，从高端到低端民族政策体系的结构是核心政策、基本政策、具体政策及实施政策的措施。高端的民族政策对低端的民族政策的制定与实施发挥制约作用，低端民族政策的制定与实施反过来又影响高端民族政策的功能发挥。总体上看，从核心政策到具体政策是政策从原则化向具体化的转变过程，核心政策有利于宏观指导，具体政策有利于微观实施。其功能与作用各有不同，不能混为一谈。因此，我国民族政策体系的确立与发展，有赖于其各个子系统的完善和科学发展，也有赖于研究者能从系统视角出发提出政策完善和政策修订的建议。

【摘  要】

【参考文献】             [1]E.R.克鲁斯克．公共政策辞典[M].上海：上海远东出版社，1992.     [2]田联刚．中国民族政策的价值取向——全面保障少数民族人权[J].西北民族研究，2009(2).     [3]李大健．我国民族政策的价值取向探析[J].中央民族大学学报：哲学社会科学版，2005(2).     [4]毛泽东．批判大汉族主义[G]//中国共产党主要领导人论民族问题．北京：民族出版社，1994.     [5]周恩来．民族区域自治有利于民族团结和共同进步[G]//中国共产党主要领导人论民族问题．北京：民族出版社，1994.     [6]周恩来．关于西北地区的民族工作[G]//中国共产党主要领导人论民族问题．北京：民族出版社，1994.     [7]袁元，赵欢，陶思思．聚焦中国民族政策演变12条基本理论四个层次[J].瞭望新闻周刊，2009－7－20.     [8]钱再见．公共政策学新编[M].上海：华东师范大学出版社，2006.

    

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