三效果及特点
日本政府改善中国留日学生政策的效果，需要从日本政府和中国留日学生双方的预期目标来认识。日本政府期望的效果是缓和与留日学生之间的矛盾和冲突，改善中国留日学生的对日感情，培养中日亲善意识和配合其对华政策；留日学生的简单想法就是减轻经济压力，改善自己的留学环境和生活条件。所以，我们必须根据双方的目的，结合各项改善措施，进行具体分析。
首先，“日华学会”的成立及其开展的各项活动，虽在一定程度上满足了日本政府借助民间机构安抚中国留日学生的现实需要，但也确实为中国留日学生的学习和生活提供了不少方便。日本政府认为，“许多回国的留日学生具有反日思想，是因为本国的应对措施不足和留日学生的不理解所致，故应自觉地把相应的留日学生问题看成一个重要的国际问题”（47） 处理，所以支持成立“日华学会”。若与当时留日学生救国团开展的反对“中日共同军事防敌协定”联系起来，似乎更容易理解其成立的真正目的。
“日华学会”成立后，通过长期努力，逐渐打消了中国留日学生在其成立初期的怀疑和抵制，换取了部分留日学生的信任，成为日本政府怀柔中国留学生的重要工具。1921年5月，文部省一次就补助“日华学会”15万元，充做其经营中国留日学生宿舍的费用，6月确立了财团法人地位。“日华学会”以外务省提供的对华文化事业补助金作为主要的活动经费，发挥着接受中国留日学生官方机构的作用（48），密切配合外务省的留日学生工作。1923年10月，外务省为了解关东大地震后中国留日学生的动态，掌握他们的思想状况及对日感情，命“日华学会”全面调查中国留日学生情况，主要包括留日学生的姓名、官私费别、籍贯、学习成绩、性格、学费状况、与各考试成绩相关事项、性行、勤惰、思想、宗教、性癖、运动及与身体状况相关事项等（49），内容极为广泛。“日华学会”受命后，对在东京的中国留日学生开展了拉网式的排查登记，分别于1925年1月和11月，两次向外务省提交了《东京在住中华民国留学生名簿》（50），获得了政府的鼓励和嘉奖。
因此，日本政府不仅出资重建毁于震灾的“日华学会”，而且推动灾后重建的东亚高等预备学校与“日华学会”合并，以增强“日华学会”的实力和对中国留日学生的影响力。深受中国留日学生信赖的松本龟次郎及其东亚高等预备学校在灾后重建和复校中，资金短缺，急需资助。外务省以提供资金为条件，“建议”东亚高等预备学校与“日华学会”合并。1925年，经外务省和文部省“批准”，东亚高等预备学校被正式并入“日华学会”，5月25日获得东京都知事的认可。为利用松本龟次郎和东亚高等预备学校的名声，不改校名，但所有业务、人事及全部财产都由“日华学会”接管，“日华学会”会长细川护立任校长。由文部省推荐一人担任负责学校行政事务的学监，还设立由外务省、文部省高级官员和第一高等学校、东京高等师范学校派人担任评议员的评议会（51），负责学校日常教学和重大事务的决策。由此亦可见，“日华学会”与外务省、文部省关系非同一般。
“日华学会”在客观上确实为中国人赴日留学提供了诸多便利，特别是其经营的宿舍和为留日学生斡旋入学的努力，直接改善了中国留日学生的生活和学习环境，赢得了不少中国人的信赖。“日华学会”开展的调查活动虽有服务于日本政府监控中国留日学生之意，却也在客观上为日本政府改善留日学生政策提供了必要的参考依据。日本政府以帝国议会中关于中国留日学生的相关提案为基础，参酌“日华学会”的调查资料，颁布了一系列改善中国留日学生待遇的法案。
其次，日本政府颁布的一系列改善中国留日学生待遇的法案，虽在一定程度上改善了部分中国留日学生的学习和生活环境，但因资金不足而执行困难，既未实现日本政府的预定目标，也没能从整体上改变中国留日学生经济困穷的状况，实际效果远非其宣扬之大。1918年6月，日本政府规划实施《改善中国留日学生状况案》的巨额资金来源，主要通过以下三种途径解决：1.中、日两国的私人捐赠。日本政府想当然地认为日本人中主张日、中亲善，不吝出资者不少，若采用合适的方法，至少可以募集15万元资金。同时，通过中、日合办等方式，募集中国人捐款。2.利用庚子赔款。日本所获庚款在1918年1月本息合计为7200万元，将其中的一部分以适当的名义和方法用于本教育事业案，本计划案的资金就会非常充盈。3.中国政府的支付款。日本政府看到中国政府为留美学生每年支付5万元资金，相信随着日本利用庚款兴学，中国政府为维护其体面，也会给予间接支持，至少通过交涉可以让其支付少量资金。（52） 而财政极度困乏的北洋政府早已无力支付留学经费，驻日留学生监督处也不得不靠借贷度日，所以，中国政府根本无法提供任何赞助费。退还部分庚款的计划虽于1923年帝国议会中获得通过，但这已是5年之后的事了。因此，日本政府提出的规模宏大的改善计划案，因资金不足，在实际执行中也就大打了折扣。
建筑宿舍事宜，因经费迟迟不到位，进展缓慢，即使建成的宿舍对于基数庞大的中国留日学生来讲，也是杯水车薪，无济于事。据泷浦文弥调查，到1926年即该方案提出8年之后，中国留学生能够入住学校宿舍者仍不满其总人数的10％（53）。可见，改善中国留日学生的居住环境，仍是一个相当严峻的问题。
中国留日学生和中国驻日公使馆因为日本物价暴涨而陷入经济困境，迫切希望日本政府在提出改善培养待遇之际，拿出切实的行动来解决他们的经济困难。1920年9月，中国留日学生直接向日本政府请求，在免除文部省直辖学校入学者的入学费和上课费外，废除以培养费或特别讲课费为名义征收的费用。（54） 1921年6月，中华民国驻日代理公使庄璟珂请外务省与大藏省协商，从日本兴业银行通融四五万元，以解燃眉之急。同年10月，驻日公使胡惟德再次致函日本外务大臣，请求考虑在日本物价暴涨情况下，如何对待陷入经济困境的中国留日学生问题。（55） 由此可见，中国留日学生的经济状况并未因日本政府改善留日学生政策而有所改变，反而在日本物价飞涨的情况下依然处于困境。
同时，日本警视厅也及时向其政府汇报了中国留日学生的经济困难情况。1920年4月末，警视总监致函外务省财务局长，送交了警保局调查制作的《在京支那留学生概况》（56），通报了因日本物价腾贵，中国留日学生生活困苦，并由此产生的混乱状况。1922年6月15日，警视厅外事课制成《支那关系事务概要》，分析了留日学生严峻的经济情况，再次提请政府注意。这些报告使外务省深感解决中国留日学生生活困难问题的紧迫性，促使日本政府不得不尽快决定退还部分庚子赔款，资助中国留日学生。
最后，建立庚款补给中国留学生制度，资助了部分中国留日学生的留学经费，改善了他们的学习和生活条件，但并未满足日本政府垄断庚款补给事务大权的欲望，所以其反复提出交涉修改庚款补给中国留学生制度，并推出了完全受自己控制的特选补给留学生制度和选拔补给留学生制度。
日本政府在通过《对华文化事业特别会计法案》和决定退还部分庚款资助中国留日学生之初，并没有获得留日学生的欢迎和支持，反而遭到中国各界人士的口诛笔伐。1923年6月26日，中国留日学生总会发表宣言，表示拒绝接受这些包藏文化侵略祸心的补助。（57） 7月，中国留日学生散发的小册子《中华民国留日学生关于排日问题之宣言》中，指责日本对华文化事业是“在昔日中日友好的招牌上涂抹新姿”，“只为日本帝国利益打算，全不计及中国人本身的利益”。认为“这分明是日本在中国大陆上实施殖民政策的前驱或附属的事业而已”，宣称不会接受日本政府的学费补助。（58）
在中日两国政府达成《日本对华文化事业协定》和建立庚款补给留学生制度后，本来拒绝接受日本对华文化事业学费补助的中国留日学生，因经济困难反而为争夺补助名额发生了内讧。留日自费生认为既然官费生已经接受了官费，再接受文化事业补给就成了双重补助，主张取消官费生接受补助的权利，并利用人数优势召开中国留日学生总会来解决该问题。官费生组织总会反对派，成立各省联合会，发起排斥总会执行委员会的运动，坚决要求拥有获得文化事业补助的权利。直至1925年前半年，中国留日学生总会围绕学费分配问题一直处于混乱状态。（59） 部分中国留日学生大闹中国驻日公使馆和留日学生监督处，迫使中国政府教育部修改《日本对华文化事业留学生学费补助分配办法》（60）。有的中国留日学生竟直接诉之日本外务省、文部省等相关省厅，为日本政府向中国政府交涉“变通”留日学生学费补助分配办法留下了口实。
日本政府还乘机迫使接受补给的中国留日学生签订带有“不敢忘记日本政府的深厚恩典，尽力于中日亲善等”词句的“誓约书”。1925年初，中国留日学生认为对华文化事业补助费的“相关手续、规则等任由日本政府随意制订，在东京的中国公使馆像文化事业部的下属机关一样，给费生的选定也由文化事业部任意决定，这实在有欠妥当……更为奇怪的是在给费之时，还必须填写各学校内容相同的誓约书，只有受日本政府之意才能如此大同小异，其言‘不敢忘记日本政府的深厚恩典，尽力于中日亲善等’恰如日本皇室对其臣下赏赐恩典一样。尽管商科大学、明治大学的学生逐渐同意在其誓约书上签字，但像这样的侮辱尚敢称文化事业”（61）。在这里，中国留日学生表达了对日本政府无礼要求的强烈不满，但随着部分留日学生被迫在“誓约书”上签字，也就不得不屈从日方的压力。日本政府打着补助学费的名义，以经济条件为诱饵，收买意志薄弱者，培养留日学生的亲日感情，并试图消弭他们的反日情绪。
同时，日本政府提出修改一般补给生制度。因为根据中方颁布的《日本对华文化事业留学生学费补助分配办法》规定，由中国政府按照各省分配的补给名额和官、自费生对半分配的标准，推荐一般补给生，这就打破了日本政府垄断庚款补给事务大权和按自己意愿挑选、培养亲日留学生的目的，所以日本政府千方百计地要求修改一般补给生规则。鉴于1920年代中期中国民族民主运动的高涨和收回教育权运动的发展，日本政府不便公然修改一般补给生规则，遂分别于1926年4月与9月，相继推出了独自掌控的“特选留学生制度”和“选拔留学生制度”。这两类留学生补给制度，完全不考虑省别和费别，以学业成绩、修学态度等作为考选的主要标准，即获得补助的关键是日本政府的满意，而且由留学生所属学校或机构推荐，直接向外务省文化事业部提出申请，并由外务省确定最终人选。这里完全排除了中国政府的参与，更体现了日本政府控制补给留学生事务的目的。
但是，应当指出，日本政府决定退还部分庚款资助中国留日学生，毕竟为部分生活困难的留日学生解除了燃眉之急。如1923年度补给中国留日学生的学费，主要支付中央及各省官费生在1923年9月的学费和所欠文部省直辖学校的上课费。作为1924年度的临时性开支，日本政府主要支付1924年3月毕业回国的留学生所欠1923年12月及1924年1～2月的学费，欠费生和自费生的毕业回国旅费，对自费生的奖学金等。（62） 这不仅部分地解决了遗留的中国留日学生欠费问题，而且为即将毕业者提供了回国旅费。
另外，日本国会内关于改善中国留日学生学习和生活环境的质问和建议案，其中不少成了后来日本政府改善中国留日学生政策的重要参考蓝本而付诸实施。如，1925年2月，日本外务省和文部省以第44届国会上提出的《关于中华民国留日学生教育之建议案》为基础，经协商达成了《直辖学校中国人预备教育设施计划案》，决定于1926年在第一高等学校、东京高等工业学校、东京高等师范学校、广岛高等师范学校、奈良女子高等师范学校、长崎高等商业学校及明治专门学校等，为提高中国留学生的学力，设置特设预科。（63） 1922年第45届国会上提出的两项退还庚款资助留日学生的建议案，亦成为翌年日本政府决定退还庚款建立补给留学生制度的基础。可见，当时日本国会通过的改善中国留日学生待遇的一些议案，在大正后期变成了现实。同时，受日本政府改善中国留日学生政策的影响，日本民间对他们的善意也大大增加了。
当然，日本政府改善中国留日学生政策是在受到国内外各种压力挤压的情况下进行的，因此，有如下几点特征。首先是过分的功利性。从支持成立“日华学会”到颁布系列改善中国留日学生待遇的法案，从退还部分庚款建立补给留学生制度到逼迫接受补给的留日学生签订“尽力中日亲善”的“誓约书”，其中无不露骨地表明了其缓和中国留日学生的反日情绪，培养他们的亲日意识，配合日本对华政治、军事和外交政策的真实目的。
其次是日本政府改善中国留日学生政策的选择性。从“日华学会”规定的宗旨到颁布各项改善法案的内容，从日本国会讨论改善中国留日学生待遇到其驻华使领馆的建议，从停收教育补助费到颁布《对华文化事业特别会计法案》，从扩建留日学生宿舍到建立庚款补给留学生制度等，可知日本政府改善中国留日学生政策的重点是在经济领域和生活环境方面。另外，其改善政策中还暗含了对中国留日学生的选择性。如在人数众多的中国留日学生中，“日华学会”援助的对象、各种改善法案的适用范围、入住专门为中国留学生建筑的宿舍以及特选留学生和选拔留学生的筛选等，主要根据修学态度、学习成绩等日本政府的意愿进行，从而以经济条件为诱饵，企图迫使中国留日学生走向自己希望的道路。
再次是日本政府改善中国留日学生待遇的象征性。日本政府颁布的改善计划规模庞大，涉及面广，需要巨额资金，在实际执行中往往“雷声大，雨点小”。如在《改善中国留日学生状况案》内，规定的改善措施多达18项，涉及留日学生教育的方方面面，年需资金77.2万元。而在没有通过《对华文化事业特别会计法案》的1923年之前，各项改善措施因资金不足导致了“口惠而实不至”的尴尬局面。但是，即使该法案通过后，也只是改变了获得补给的少数留日学生的经济条件，而并非整体留日学生的经济状况，所以日本政府改善中国留日学生政策的象征意味远高于客观效果。
最后是日本政府改善中国留日学生政策的国际性。20世纪20年代初期，欧美各国自华盛顿会议前后逐渐调整了对华政策，其中退还庚子赔款以开展与中国的教育文化交流成为重要内容之一。1922年12月，英国政府发表宣言，称准备将中国应付但未到期的庚款退还中国，以作为有益于两国教育文化事业之用。1924年5月21日，美国参众两院通过了将庚款余额全部“退还”中国的议案，用于发展中国教育文化事业，从而拉开了美国第二次“退款兴学”的序幕。法国自1925年开始从获得的庚款中每年拨20万美元用于中法间的教育与慈善事业。其他，如中、比庚款委员会规定，比利时退还庚款总额的5％用于中国学生留学比利时的费用；中、荷双方规定，荷兰“退款”的35％用于文化事业。可见，退还庚款，资助与中国的科技、文化和留学教育交流，在当时列强对华关系中具有一定的普遍性。日本政府是为顺应退还庚款的国际环境和争夺对中国留学生的教育权，不得不退还部分庚款，建立补给中国留日学生制度。
日本政府在大正中后期一改明治末期至大正初期相对冷漠的对中国留日学生政策，既有顺应一战后欧美列强重返东亚并调整对华政策的现实背景，也有缓和中国留日学生反日斗争的实际需要，所以，其改善中国留日学生政策虽在客观上具有一定的积极意义，但主观目的仍是借机培养留日学生的亲日意识，从而配合日本的侵华扩张政策。因此，所谓的“改善”只是相对于此前和针对部分积极的客观效果而言的，就其前述主观目的来说则始终没变，元所谓“改善”。
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