辛亥革命时期上海华界立法探析(2)
http://www.newdu.com 2024/11/29 11:11:41 《史林》 王立民 参加讨论
二 华界立法的主要特性辛亥革命时期，上海除了有华界以外，同时还存在两个租界，即上海公共租界和法租界。它们占据上海市的中心区，周边都是华界。华界不仅与这两个租界同时存在，而且其立法也同时并存。与当时上海租界的立法相比较，比较容易反映出辛亥革命时期上海华界立法整体上的主要特性，突出表现在以下三个方面： 1.从法规体系和单个法规方面来审视，上海华界的立法缺乏系统性，租界的立法则不具有这一特性。 与上海租界当时的立法相比较，上海华界的立法不仅在法规体系，还是在单个法规方面，都缺乏系统性。从法规体系来看，辛亥革命时期上海华界的法规体系缺乏系统性。它缺少一个带有根本法性质的法律文件去统领整个法规体系。同时，在法规体系中，部门法也残缺不全。从其涉及的部门法来论，相关的部门法主要是组织法、军事法、经济法、行政法等。而且这些部门法中内容也不完整，只是规定了其中一些急需规定的内容。组织法规定的主要是有关辛亥革命后在上海建立的新政权沪军都督府的一些内容，包括组织机构、编制、职责等，另外由此还引申出值日和会议规则等。军事法规定的主要是有关军队的纪律和一些需惩治的越轨行为，包括“军律十一条”、“刑赏条例”、“军规赏罚十八条”和要惩治军人进入妓院和戏馆行为等内容。经济法规定的主要是免除捐税、使新的公债票军用票和钞票等内容。行政法规定的主要是有关禁止赌博和吸鸦片、要求剪辫等内容。其它部门法及其涉及的内容均很少或根本没涉及，法规体系缺口较大。 从单个法规方面来看，其内容也缺乏系统性。辛亥革命后，沪军都督府大量颁行的一事一议的单行法规，很少有像《沪军都督府条例》那样内容相对较多的规定。这种一事一议的单行法规一般字数都非常少。比如，收缴枪支的告示仅有50余字；禁止军人在妓院、戏馆混闹的规定也只有一百余字。这样的单行法规的内容不具有系统性。另外，像《沪军都督府条例》那样内容相对较多的法规，也只有5章26条，其中的第5章是附则，仅3条。前4章分别是都督府、司令部、参谋部和军务部，平均每章才6条不到。它们规定的内容仅涉及机构和下属部门及其职责。比如，第2章司令部共5条，分别规定了司令部长由都督兼任和下属秘书科、政掌科、传令科三个部门的职责。每项职责仅一句话，少则4个字，多则10余个字。这一法规也无法系统化。 与其相比，当时上海租界的立法就比较系统。从法规体系来看，已形成了从土地章程到许多部门法内容的体系。上海租界的土地章程又称为“地皮章程”、“地产章程”等，（25）被视为上海租界的“根本大法”。（26）它集中规定了租界的地域、租地办法、租界管理的原则等一些内容，是这一租界存在和发展的根本性规定。上海公共租界前身的上海英租界的土地章程颁布于1845年，上海法租界的土地章程制订于1849年。以后，在1854年、1869年和1893年等时候，上海租界的土地章程又作了补充、修改，内容有了发展。（27）土地章程颁行以后至辛亥革命时期，上海租界出于管理的需要又制订了不少法规。仅上海公共租界就就有：书信馆章程（1893年）、治安章程（1903年）、巡捕房章程（1903年）、中式新房建造章程（1901年）等等。另外，从单个法规来看，其内容也比较系统，以上海公共租界的治安章程为例，（28）此章程共有25款，款下分条，少则6条，多则14条。涉及的内容涵盖了租界治安的方方面面，包括西客栈及大餐馆、大小弹子房、驳船、渡船、火车、豢犬、出卖洋酒店铺、马车行、机器车、自用马车、自用东洋车、大餐馆、小火轮、戏馆、华式船、东洋车行、客栈、出卖烟膏店铺、烟馆、当押铺、杉板、茶馆、小车和酒馆等等。其他单个法规的内容也都大致如此，比较系统。这种情况与上海华界在辛亥革命时期华界颁行的规定相比较，差别明显。 上海华界立法缺乏系统性的原因有多个，其中主要有两个：第一，上海华界立法是单一制立法体制下的地方性立法。辛亥革命时期，上海是中国单一制政体下的一个地方性城市，其立法也是单一制立法体制下的地方性立法，不可能制订一个根本法性质的法律文件。这由立法权限所决定。第二，上海华界立法的时间太短。自1910年10月10日辛亥革命爆发至1912年3月南京临时政府结束，前后不到6个月时间。上海的新生政权要在这么短的时间制订系统的法规实无可能，就是中央政府也困难重重。南京临时政府也就制定了《中华民国临时约法》那样的宪法性文件，其他均是单行法规，也没有制订内容系统的部门法法典，何况是上海华界的地方立法了。 2.从立法内容方面来分析，上海华界的立法内容具有革命性，上海租界的立法则不具备这一特性。 这里的革命性是指反封建性，包括推翻封建政权，建立民主共和的新政权；废除封建制度，创建新生政权的制度；改革封建的风俗习惯，推行现代风俗习惯等等。辛亥革命时期上海华界的立法在这几个方面都有突出表现。先是沪军都督府成立，（29）随后，《沪军都督府条例》、《沪军都督府办事简章》、《值日规则》、《会议规则》、《会客暂行规则》、《都督府编制职表通告》和《沪军都督府问事处规则》等规定先后被制订、运作，辛亥革命以后的上海新生政权不仅诞生，而且还开始规范行使权力了。上海起义和沪军都督府的成立都是辛亥革命的重要成果，是对清朝上海旧政权的革命，并达到了推翻这一旧政权并建立自己新政权的目的，其立法对沪都督府作了肯定与规范，革命性十分突出。还有，沪军都督府用立法废除了清朝及其上海地方政府施行的苛捐杂税等一系列规定，是对清朝政府法制的否定，也是一种革命性的表现。另外，沪军都督府用公布单行法规的形式，改革清朝流传下来的用阴历、留长辫等一些旧风俗习惯，同样是一种在风俗习惯方面的革命。 可是，在当时的上海租界则是另一种情形。在上海，租界诞生之时，没有旧的清朝立法存在，其建立的直接是现代法制，而且是从西方移植的现代法制，没有一个废止旧封建法制的任务。在建立租界以前，那里是一片滩地，没人居住。“满目的荒滩芜地，到处是河汉纵横，茅草偕芦苇共生，江鸥伴蚊蝇齐翔”，还“野田旷地之余，累累者皆冢墓也”。（30）在这些地方划出界域，建立上海租界。而且，上海租界实行相对独立的管理，是一种“由外国人统治的中国领土”，（31）于是他们便直接引进西方的现代法制，建立了自己的现代法制，（32）与上海华界不同。这种法制本身就在反封建的资产阶级革命胜利后所制定，不存在立法的革命性。它们的这种革命性在18世纪以前的资产阶级革命时期已经体现出来。另外，上海租界在辛亥革命时期也没有制订支持辛亥革命的法规，其立法也不可能具有革命性。相反，辛亥革命时期上海租界采用的是“中立”的政策。英国领事曾奉命发出告示，要求在华的英国人既不要参与反对清政府的战争，也不要参加镇压革命党人的战争，否则，一经查出，即要被处500镑以下的罚金或监禁两年以下。（33）这一政策名为“中立”，其实在辛亥革命时期就是一种不支持这一革命的消极态度，上海租界立法的革命性也就无从谈起了。 形成辛亥革命时期上海华界立法革命性的主要原因是，辛亥革命只在上海的华界发生，上海租界没有经历辛亥革命的过程，这样上海华界的立法便是中国辛亥革命立法的一个组成部分，而上海租界则不是，其不可能在这一时期具有立法的革命性。辛亥革命是中国历史上的一次重要革命，结束了封建专制制度，建立了共和制；使民主观念深入人心，从此民主主义成了正统，取得了神圣不可侵犯的地位；解放封建专制统治禁锢下的生产力，为资本主义经济的发展开辟了道路。这次革命必然引起立法上的革命，辛亥革命时期中国不能再墨守、套用清政府的法制，相反必须开展自己的革命立法，支持、促进、发展革命，中央是这样，上海华界也是这样。中央的立法是全国性的立法，具有全国普遍的适用性；上海华界的立法则是地方性立法，具有地方的特定适用性。而且，上海华界的立法也必须与中央立法保持革命性的一致性，共同推进辛亥革命。事实也是如此。当1912年3月2日发布了《临时大总统关于革除前清官厅称呼致内务部令》，作出不得再用“前清官厅，视官等之高下，有大人、老爷等名称”，而要在“各官厅人员相称，咸以官职；民间普通称呼曰先生，曰君，不得再沿前清官厅恶称”的规定以后，（34）上海华界的沪军都督府也作出了相应的规定，“嗣后各官厅人员相称，咸以官职；民间普通称呼，则曰先生、曰君，不得再沿前清官厅恶习”。（35）辛亥革命时期中央立法的革命性也决定了上海华界立法的革命性。 3.从民国立法史方面来考察，辛亥革命时期上海华界的立法具有开创性，上海租界的立法则不具备这一特性。 民国的历史从辛亥革命时期开始，民国的立法史也从辛亥革命时期开始。辛亥革命时期的立法在民国立法史上具有开创性，上海华界在这一时期的立法也同样如此。这种开创性表现得十分明显，建立新政权，运用新钞票、改用阳历、推行剪辫、使用新称呼等等的立法都是如此。这些规定在清朝上海的华界立法中从来没有出现过，也不可能出现，因为他们都是反封建的产物，是随着辛亥革命的展开和新政权沪军都督府的建立而诞生，是一种新生事物，其开创性不言而喻。从此以后，上海华界的立法开始了一个新纪元，即民国时期立法的历史。这一历史的后续时期包括北京政府和南京国民政府立法的时期。尽管这个历史过程比较曲折，1912年3月孙中山辞去了临时大总统职务，同年4月北京政府掌控了政权，政府所在地也从南京迁到了北京，民主共和政权逐渐沦为军阀独裁政权，可是民国时期的上海华界的立法仍朝着现代立法的方向发展，体系和内容也日趋完臻。到了南京国民政府时期，上海华界的法规体系已经成熟，其内容包括了政治、组织、经济、社会、教育、文化、医疗卫生、治安等社会生活的各个领域。（36）另外，制订的单个法规也系统化了，仅以关于教育方面的立法为例，那时制订的《上海特别市政府奖学金规程》（1930年）、《上海市私立特殊学校立案规程》（1932年）、《上海市市立民众学校办法大纲》（1933年）、《上海市中山学教职员服装统一办法》（1934年）和《上海市中小学生制服统一办法》（1934年）等都很系统。（37）而这一立法史的源头则在辛亥革命时期上海华界的立法，其在上海华界民国立法史中的地位独占鳌头。 |
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