彭谦 程志浩：民族区域自治制度实现形式与时俱进的有益探索——兼评《省直管自治县体制研究》(2)
http://www.newdu.com 2024/11/27 05:11:20 《民族论坛》2019年第1期 彭谦 程志浩 参加讨论
一、理论探索：民族区域自治理论与省直管县理论的兼容性 根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方结构体系包括了自治区、自治州、自治县三级。该书聚焦省直管县和民族区域自治在城镇化过程出现的若干困惑进行思考，并提出新的设想，在探讨省直管县理论和民族区域自治理论兼容性的前提下思考“省直管自治县体制”，提出这种民族区域自治制度实现形式的有益探索，有利于促进县域经济发展、民族团结和国家安全稳定，同时能够突破自治县的经济社会发展权限壁垒，促进县域经济发展和自治机关自治权的有效落实。 民族区域自治制度坚持统一和自治相结合，民族因素和区域因素相结合。因此，以民族区域自治的理论角度来考虑省直管县理论时，既要保证自治机关自治权和维护国家统一，又要考虑民族自治地方政府职能转变，降低行政成本，提高效率，促进民族发展和区域发展，维护国家统一与自治权落实。该书主要研究如何“在有条件的地方”逐步完成从“省→市→自治县”到“省→自治县”的行政管理体制的转变。通过“强权扩县”、“扩权强县”、“财政直管县”、“享受市级经济社会管理权限”等手段的实施，实现“省直管自治县”的目标。这本书理论上的突破就是将民族区域自治理论与行政管理制度相结合，提出“省直管自治县”这一体制改革方向，也是民族区域自治制度实现形式创新的有益尝试。 二、分类创新：“差别化区域政策” 该书根据“差别化区域政策”的基本原则，根据行政管理层级、经济发展、人口、贫困、边境等因素对自治县进行分类。从行政层级进行分类，主要有以下六种类型，分别是省→市→自治县模式、省→自治州→自治县模式、自治区→自治州→自治县模式、自治区→地区→自治县模式、自治区→市→自治县（旗）模式、省（直辖市）→自治县模式。在经济发展因素中，自治县分为率先发展型、赶超发展型、爬坡发展型、扶贫攻坚型四种类型模式。在人口因素中，主要是按照自治县的总人口数和自治民族所占比例进行类型划分。在贫困因素中，自治县按照中央对民族地区的财政转移支付的范围分为两种，一种是位于民族八省区的自治县；另一种是非民族省份及非自治州管辖的自治县。在边境因素中，自治县分为边境县和非边境县。 该书通过不同因素对自治县进行划分，有利于在政策上根据不同民族地区的实际情况而采取“差别化区域政策”，在“有条件的地方”推动民族地区从“省→市→自治县”的模式转为“省→自治县”的行政体制改革。省直管自治县体制改革将有效激活自治县的内生动力，这其中既包含普通县在行政效率提高等方面的需求，又包含民族机关自治权有效落实的需求。 三、案例选择：基于行政区划变革和改革发展的动因 该书基于行政区划变革和改革发展的动因，以几则经典的自治县体制改革案例探讨省直管自治县的选择背景、选择后行政层级变化以及经济社会等各方面的发展情况。 在行政区划变革的动因中，作者主要分为两种情况：一是海南行政区建省后，海南黎族苗族自治州撤销自治州，成立若干自治县形成的省直管模式，成为省直管自治县最早的案例，这些自治县之后的发展有着以下几方面的变化：自治县行政效率提高、自治县宏观经济调控加强、自治机关的自治权得到进一步的落实，同时又突出了海南撤销自治州的特殊行政区划背景，提出了这种模式“不宜复制”。二是重庆市由副省级城市升级为直辖市，之后又撤销地级派出机构，形成直辖市直管自治县，又是一种特殊的“省级→自治县”模式。作者指出，由重庆市直管的自治县社会发展取得较好成效，自治县的自治条例较为精细，推动了县域经济的迅速发展。 在改革发展的动因中，作者也主要分为两种情况：一是20世纪90年代，一些自治县提出了撤县改市（区）的要求，例如辽宁省凤城满族自治县，改为了凤城市。凤城市虽然在改革开放的大背景下经济、社会等方面取得了一定的成就，但在思考县级市和自治县的差异性的同时，作者指出了撤县改市（区）后在民族干部、民族教育和文化等发展方面出现的明显短板。二是在“省直管县”等深化体制改革的大背景下形成的“省直管自治县体制”模式，例如贵州省于2013年7月1日开始试点省直管威宁彝族回族苗族自治县，各个方面取得了显著效果。在政治方面，各级干部可以直接和省级相关部门的领导进行有效对接，促使干部更快成长；经济建设方面，使威宁自治县有了更大的发展空间；社会建设方面，户籍制度改革、土地制度改革等社会重点领域改革为威宁自治县的发展增添了动力；文化建设方面，优秀民族民间文化得到更进一步的开发；生态建设方面，在一些权限下放后，根据相关规划生态建设取得了一大步的发展。 (责任编辑：admin) |