薛品：民族地区地方政府扶贫工作新机制及其效果研究——以海南省五指山市为例
http://www.newdu.com 2024/11/27 12:11:56 《广西师范学院学报(哲学 薛品 参加讨论
摘要：随着我国扶贫攻坚硬战的全面打响, 各地结合实际情况, 摸索出了多元化的符合当地的扶贫工作新机制。海南省五指山市的扶贫工作机制具有鲜明的特色, 是一种多部门联动的扶贫工作模式。这种多部门联动的工作机制能有效调动各部门积极性, 但对各部门配合也提出较高要求, 如果没有有效的沟通机制, 在扶贫工作中有可能出现重复或撞车现象;此外, 扶贫工作是综合的全方位工作, 需要具备专业化视角, 之前较少参与相关工作的部门可能不具备相应能力, 开展实际工作的效果有待评估。 关键词：民族地区; 产业扶贫; 精准扶贫; 居民家庭收入 作者：薛品 (1981—) , 女, 河南淅川人, 中国社会科学院民族学与人类学研究所民族社会研究室副研究员, 社会学博士, 研究方向:民族社会学、科学社会学、城乡社会学。 基金：国家社科基金特别委托项目“21世纪初中国少数民族地区经济社会发展综合调查” (13@ZH001-38) 一、研究背景 改革开放以来，中国扶贫事业取得举世瞩目的成就。在不同的历史阶段，我国相关部门针对扶贫工作分别采用不同的模式。中国农村扶贫政策经历了体制改革下的救济式扶贫（1978—1985年）、开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段（1986—2000年）、“大扶贫”格局的形成和发展阶段（2001—2013年）、脱贫攻坚和精准扶贫阶段（2014年至今）四个阶段[1]，具体措施包括产业扶贫、金融扶贫、教育扶贫、就业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、精准扶贫、整村推进等[2]。这些措施切实改善了农村贫困地区居民的生活状况和生活水平。 围绕扶贫事业及其效果，学术界进行了大量的研究和评估。对于扶贫实践的考察，已有学者详细展示了各类扶贫探索的过程和执行情况，如葛志军[3]、杨小柳[4]、王朝明[5]等；对于扶贫效果，有的学者直接考察扶贫项目对贫困地区农民生活水平、生活条件的改善[6]；更多学者直接考察扶贫项目对贫困地区农民家庭收入的改善情况，如申云[7]、李佳路[8]等。已有研究对于扶贫政策及其效果的评估通常存在割裂现象，或是注重扶贫政策的具体实践和执行情况，通常以定性方式收集数据；或是注重政策效果的量化分析，通过定量数据分析具体扶贫政策对于居民收入的实际效应。对于前者，研究者往往缺乏对宏观政策与实际后果之间联系的洞察。对于后者，研究者往往疏于对扶贫政策具体内容和执行状况的详细考察，或是往往只能聚焦于某一项具体扶贫项目的实际后果。而在实际扶贫过程中，贫困地区得到的扶贫实践通常是综合立体的，是多种实践多种目标同时开展实施的，考察扶贫政策、扶贫实践的实施状况及其效果，应该同时考察不同种类扶贫实践的具体过程及其效果。 本研究结合定量研究和定性研究两种方法，以实地访谈调查的资料（包括定性访谈资料和入户问卷调查定量资料两部分）为依据(1)，详细考察了海南省五指山市相关部门的各类扶贫实践，进而总结民族地区基层政府扶贫工作的机制，并分析其与农村居民家庭收入之间的关系，讨论当地各类扶贫政策的相关效果，以期为当下的地方扶贫工作提供一定的参考借鉴。 二、海南省五指山市扶贫工作新机制实践 （一）海南省五指山市概况 海南省五指山市前身为通什市。“通什”，黎语原称“冲山”，“通什”二字是以黎话语音用汉字海南话音注写成。“通”为树下，“什”为田地，连起来的意思是：高山上许多古树包围着一片田地。从1953年至1986年，通什为海南黎族苗族自治州首府所在地（中间曾短暂迁出），是当时自治州政治、经济、文化、教育、交通中心。1986年6月经国务院批准，设立通什市（县级市）；2001年7月5日，经国务院批准更名为五指山市。目前，五指山市辖4个镇、3个乡。截至2013年年底(2)，共有4个社区、59个行政村（57个黎族村，2个苗族村）。2014年末全市常住人口10.51万人，其中，城镇人口41 331人，乡村人口63 769人；民族构成方面，汉族人口33 653人，黎族人口72 073人，苗族人口5 950人，壮族人口368人，回族人口112人，其他民族人口451人。五指山市为国家级贫困县，地处山区、交通不便；自然生态环境优良，是海南省生态核心区，境内五指山海拔1 867米，为全省最高峰；拥有丰富的热带雨林旅游资源，年均2 400毫米降雨量，森林覆盖率达到86%(3)。五指山具备典型的“九分山半分水半分田”的地理位置特征，根据相关规定，25度坡度以上即不允许种经济林，因此，生态红线的限制使得其可用地极少，客观条件制约着五指山地区的经济发展和居民收入增长(4)。 （二）海南省五指山市扶贫工作新机制的具体实践 为了解海南省五指山市的具体扶贫工作，本研究团队进行了10天的田野调查，与海南省、五指山市两级政府举办了12场座谈会，民宗委、发改委、民宗局等在内的10多个相关部门的负责人参与座谈会；并分别与海南省民宗委、海南省民研所、五指山统计局、五指山发改委、五指山史志办、五指山人社局、五指山扶贫办等部门负责人及相关人员进行专门座谈会。调研期间共入村调查5次，对五指山市有代表性的乡镇和村庄进行了调查访谈。海南省五指山市的具体扶贫实践工作包括以下几个方面。 1．基础设施扶贫 五指山为山区地形，交通不便。在对五指山市毛阳镇初保村进行实地调研时发现，当地地势陡峭，从县城去初保村，路上要经过一座桥，但桥年久失修，非常危险。当地民宗局负责人介绍： 这个桥正在修，原来都是水面桥，现在不适合，下雨会有山洪，群众很危险……你看这村庄就知道多艰苦，地要搞平，成本高……。他们的交通工具主要是摩托车，有一部分经济条件好的买一些生产工具，用三轮车……解决群众发展问题，需要解决路的问题，三脚猫拖拉机可以进去拉一些东西出来，他就有收获了，人挑的东西你才能走多远多长；像这种边远山区最大的制约和问题主要是路…… 扶贫办资金用途中有农村基础设施改善专项款，但“资金比例不能高于30%，这一部分主要用于水利、环村道路、公共设施”(5)。 近些年来，五指山的交通在不断改善，“最后一公里”“村村通”等工程都是当地扶贫工作的亮点。“最后一公里”是海南省省委领导到民族市县和省交通厅、省发改委、省扶贫办等部门，与主要领导沟通协调，提出“集中力量办大事，争取用两年时间在全国率先完成民族村庄出口路水泥硬化”的想法，得到各方响应和省政府支持。2015年海南省委省政府将民族地区农村道路“最后一公里”工程列为为民办实事十件大事之一，该工程是继全面完成茅草房改造后的又一项重要工程(6)。 修桥铺路，方便山区群众出行，对群众的生活、生产的帮助都很大。五指山位于海南省中部地区，旅游公路和轻轨将帮助当地与外部联结，方便游客进出，可以极大促进旅游业发展。 在居者有其屋方面，五指山市相关部门的工作分为两个阶段：早期是茅草房改造，随后是危房改造。海南省包括五指山市从1992年即开始茅草房改造，在全省范围内2010年已全面完成，提升了民众的居住质量。改造茅草房也是海南省及五指山市扶贫工作中较有亮点的工作。 危房改造负责部门主要为市民宗局，任务计划为每年600户，2012年为800户，2013—2015年均为500户，资金来源为财政拨款；补助标准随时间推移和经济社会发展有较大提高，2014年补助标准为每户1万元，2015年为每户2万元（如果房屋结构保留民族特色，可以奖励民族特色每户1万元，两者相加则有3万元），农村五保户集中供养，没有能力集中供养的建议乡镇帮忙建30～40平方米的房子。在实际工作中，特色村寨和危房改造通常结合在一起(7)。赴当地特色村寨毛阳镇初保村实地调研后发现，该村原来的几十户茅草房保存完好，在另外一块空地盖起了数十栋两层住宅民居，并配有运动场等公共设施，住宅外观保留黎族传统图案。在调研中，民宗局负责人以该村为例，从资金来源、补助方式两方面介绍了五指山特色民族村资金来源和补助方式： 具体是每一个选中的村子由民宗局出100万元……100万元不单单用于盖房，是用于综合配套建设的；具体盖房子是群众出一些钱；……其他部门投钱多少说不准，具体金额要根据村子大小，有的几百万上千万，公司建筑配套；群众盖房子，政府给予补贴，今年2万元，以往是1.8万元；改造过程中，发动他做成这样的房子，补助资金就再加。……这个也是投钱修的球场……新村的建筑结构，里面还有套间，一套有80平方米，我们出2.5万元，其他包括基础设施都是政府出，100万元只是外表装修、基础设施、路面硬化、外墙的统一，加上民族图案，还有另外，每户要给2万元，他建了一户，完成我们就给他2万元，按照危改的给他的，不够的还有一些部门的，可能还会整合……这样的村子，初保新村是第一个……每年就一到两个村子。 五指山科工信办在扶贫中的工作主要是试点给农村安太阳能灯。 通过调查不难发现，海南省五指山市当地扶贫工作与民族特色结合较为紧密，例如，危房改造既改善了贫困居民的生活，还同时保留了民族特色。民宗局所扮演的角色较为重要，在危房改造时由于要和特色民族村结合，村寨的选点和设计由民宗局主导，群众主要负责盖房；民宗局从两个方面进行资金支持，建设综合配套和住户补贴；其他部门也参与相关配套工作；特色村的资金来源也是多元的。 (责任编辑：admin) |