中国民族法制建设70年：历程、成就与展望(2)
http://www.newdu.com 2024/11/23 06:11:15 《贵州民族研究》2019年第 刘玲 参加讨论
二、新中国民族法制建设的伟大成就 伴随新中国法制建设的发展历程，我国民族法制建设同样经历了艰难曲折但卓有成效的过程，取得了伟大的成就。中国特色民族法律法规体系的初步形成与逐步完善，使少数民族合法权益得到了切实保障，依法促进了民族区域自治制度的有效实施。 (一)中国特色民族法律法规体系的形成完善 民族法制建设是我国社会主义法制建设的重要组成部分，在中国特色社会主义法律体系的框架下，民族法律法规体系具有独特的地位和重要的作用。2011年，随着中国特色社会主义法律体系的基本形成，中国特色民族法律法规体系也初步形成。这个体系是“以宪法的相关规定为根本，以民族区域自治法为主干，包括其他关于民族方面的法律规定，国务院及其各部门制定的关于民族方面的行政法规和部门规章，各省、自治区、直辖市及较大的市制定的关于民族方面的地方性法规和规章，民族自治地方自治条例和单行条例在内的中国特色民族法律法规体系”。 作为由我国现行全部民族法律规范组成的体系化的有机统一体，民族法律法规体系在调整对象和调整范围方面都具有鲜明的特色。其一，调整对象具有鲜明的民族特性和地方特性。我国是统一的多民族国家，各民族文化差异较大，发展程度不一，民族特点和地方特点明显。我国民族法律法规的制定，既要符合多民族结构的国情，又要符合民族地区的需要;既要符合中华民族层面的共同意志和利益，又要能集中反映民族地区和少数民族的特殊利益和特殊诉求。其二，调整范围具有广泛性与复杂性。从广泛性来讲，民族法律法规的调整范围涉及到民族地区政治、经济、文化、社会、生态等社会生活的全部领域;从复杂性来讲，民族法律法规要调整的社会关系极其庞杂，既包括中央与民族自治地方的关系、民族自治地方与上级国家机关、与其他地方的关系以及民族自治地方内部的社会关系;也包括主体民族与其他民族、当地民族与少数民族流动人口之间的关系;还包括民族传统文化与现代生产经营方式的关系、民族地区经济社会发展现状与社会主义市场经济体制的关系、脱贫致富与全面建成小康社会的关系，以及各民族文化自信与中华民族共同体意识增强的关系等。这些关系都与民族工作密切相关，需要长期的系统工程才能解决，而民族事务治理法治化的进程中，民族法制建设起到基础的法律保障作用。正是基于这些特征，民族法制建设拓展了国家法律体系的实践内涵和理论空间，丰富和发展了社会主义法律体系。 为在新的起点上进一步推进民族法制建设，2011年国家民委发布了《民族法制体系建设十二五规划(2011-2015年)》(以下简称《规划》)。这是新中国成立以来关于民族法制的第一个专项规划，从“民族立法、民族法律法规执行监督、依法行政和民族工作法治化、民族法制宣传、民族法治理论研究”等五个方面设定了民族法制建设的任务，并针对性地确立了完成任务的五项工程。其中民族法律法规体系的完善与实施工程，旨在推动涉及民族方面的立法工作，不断完善体现中国特色、符合科学发展要求的民族法律法规体系。 截至2015年底，现行法律法规中，共有115件法律、47件行政法规涉及民族问题规定，民族自治地方共制定和修改自治条例262件，现行有效的139件;制定单行条例912件，现行有效的698件。截至目前，全国有15个省市制定了实施民族区域自治法的地方性法规或政府规章，15个省市制定了民族工作条例(办法、若干规定、散居少数民族工作条例)，16个省市制定了(散居)少数民族权益保障条例。2015年立法法修改以来，自治州出台地方性法规13件，内容涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等内容。民族法律法规体系进一步完善。 (二)切实保障了少数民族的合法权利与利益 对多民族国家内部的少数民族而言，有两种权利至关重要，这就是平等的公民权利和管理本民族内部事务的权利，我国的民族区域自治制度有效地保障了这两种权利。 1.关于民族平等的原则规定和保障措施 作为一种社会关系、法律地位和价值追求，民族平等是民族法律法规的出发点和落脚点。我国宪法和《民族区域自治法》确认各民族一律平等，确认平等、团结、互助的社会主义民族关系，禁止民族歧视和民族压迫，明确国家保障各少数民族合法权益的责任。保障措施体现在合理配备少数民族工作人员、依法促进少数民族就业以及保障少数民族语言文字等方面。 当前，在国家政治生活和社会生活中，“每个民族都有全国人大代表和全国政协委员”“包括5个自治区在内的13个省级公务员主管部门，在招录公务员时都结合实际专门制定了针对少数民族考生的照顾措施”"155个民族自治地方的少数民族干部比例，大都接近、有的超过少数民族人口占当地总人口的比例”。少数民族语言文字得到广泛使用，在各级党代会、人大代表会议和政协会议上有民族语言文字的会议文件、少数民族诉讼时享有为其配备翻泽以及使用当地通用语言文字的权利。 2.关于民族区域自治权的规定 民族区域自治权是民族法律法规体系的核心和基础概念，包括民族自治地方少数民族的“权利”、民族自治地方的“权利”和民族自治地方自治机关的“权力”等三种类型。 关于民族自治地方少数民族的权利，主要体现在自治机关及其所属工作部门应当合理配备少数民族工作人员的规定。一般包括:民族自治地方人大常委会中应有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任;自治区主席、自治州州长和自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任;民族自治地方的人大代表、人民政府的其他组成人员以及自治机关所属工作部门，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。另外，《民族区域自治法》第23条规定“民族自治地方的企业、事业单位优先招收少数民族人口，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收”，这为少数民族就业提供了特殊保障。值得注意的是，除了民族自治地方行政首长和权力机关常务机构负责人必须由实施区域自治的民族公民担任外，其他工作部门同时保障了民族自治地方内的其他少数民族的参政权，这是实现少数民族平等参与国家治理的法制基础。 关于民族自治地方自治权利的规定，主要体现在开展对外经贸、享受财政照顾、金融支持、双语教学、计划生育和优生优育以及保护生态环境等的规定，集中体现了国家“保障民族自治地方自治权利”的制度举措。 关于民族自治地方自治机关权力的规定，集中体现在《民族区域自治法》第三章“自治机关的自治权”中，涉及到立法权、变通权、语言文字、人才培养、财政等方面的自主发展本地方经济、教科文卫等各项事业的自治权。 3.关于散居少数民族权益的规定 党和国家一贯重视散居少数民族工作，制定并实施了保障散居少数民族权益的法律制度和政策措施，促进了散居少数民族各项社会事业的全面发展。1952年政务院发布的《关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》，是首部保护散居少数民族权利的专项法规。1979年《中共中央、国务院批转国家民委党组<关于做好杂居、散居少数民族工作的报告>》，对保障散居少数民族平等权利、帮助他们发展经济文化、尊重其风俗习惯、贯彻执行宗教信仰自由政策以及加强党的领导，恢复与健全各级民族工作机构进行了规定。随后，各地散居少数民族工作条例(或称城市民族工作条例、民族乡工作条例)与1993年国务院颁布的《城市民族工作条例》《民族乡工作条例》一道，为城市民族工作提供法律依据。上述法律规范共同构成以行政法规为统领，包括部门规章、地方性法规和地方政府规章等在内的散居少数民族权益保障体系。 (三)依法促进了民族区域自治制度的实施 民族区域自治是我国宪法规定的基本政治制度之一，国家以基本法律的形式将民族区域自治制度固定下来，并通过行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例等形式将其具体化。 早在1952年(各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》中就将“检查和监督各项民族问题的法令和决定的执行;督促和监督民族区域自治和民族政策的实施”作为各级人民政府民族事务委员会的重要职责。党和国家于1952年、1956年和2009年大规模检查民族政策执行情况，在全国范围内深入进行民族政策教育，及时纠正工作上的偏差，使各族干部群众普遍受到了马克思主义民族观教育。进入新世纪以来，国家贯彻实施民族区域自治制度成效显著，国务院陆续将155个民族自治地方都纳入了西部大开发范围或比照西部大开发政策予以扶持。还通过制定“十二五”规划纲要、少数民族事业“十二五”规划、扶持人口较少民族发展规划、兴边富民行动规划等一批规划纲要，将上级国家机关对民族地区的法定帮扶职责加以具体落实。 全国人大常委会分别于2006年和2015年进行了两次民族区域自治法执法检查，检查重点由“上级国家机关帮助民族自治地方加快经济社会发展情况和民族区域自治法的配套法规建设情况”,扩展为“民族地区的基础设施建设情况，生态保护和补偿机制的建立及落实情况，少数民族干部选拔配备和发展民族文化教育及培养各类人才的情况，民族区域自治法配套法规制定情况等”。2013年至2016年，全国人大常委会连续三年开展了民族地区经济社会发展的专题调研，2016年开始，又对民族区域自治法配套法律建设情况展开专题调研。上述举措促进了民族区域自治制度的有效实施。 (责任编辑：admin) |