1941年11月北方局会议后，华北敌后的扫荡与反扫荡，清乡与反清乡，蚕食与反蚕食，构成敌我之间空前尖锐复杂的斗争局面。其中，突出而带有转折性的，是反蚕食斗争。
     1942年的最初几个月，华北抗日根据地继续严重退缩。令人不安的是，有的接敌区变成游击区，游击区变成敌占区，是在一种不知不觉的情况下发生的。经过深入的分析，根据地的退缩由敌人的蚕食造成者占十之七八。
     日寇的蚕食政策在表面上不像军事“扫荡”那么猛烈与显着，它以缓慢的、隐蔽的、零星的进攻，使根据地不知不觉地变质。震荡小，容易被忽视。有的地方感到了问题的严重性。也摸不清敌人是怎么搞的，不知道怎么去对付。
     在1942年2月反“扫荡”作战中，彭德怀和左权就特别注意考察行军所过辽县、黎城、武安、涉县等县的接敌区的状况。彭德怀感到在模糊不清的状态后面，隐藏着敌人精密策划的一套做法。和对付敌人的“治安强化”运动一样，首先需要弄清敌人进行蚕食的具体策略。
     3个月后，敌人的蚕食政策对八路军来说，已不再诡秘莫测。彭德怀和左权以其丰富的经验和锐利的目光，从各地的经验和大量情报中研究分析，得出结果：敌人的蚕食政策在实施上十分灵活，变化多端，但仍有其一般的步骤可循。大体是：
     第一阶段：向准备蚕食的地区——根据地边沿进行秘密活动，寻求可以利用的对象，建立特务组织，发展暗“维持”。配合残酷的“扫荡”、镇压，造成人人自危的恐怖状态，做蚕食的准备。
     第二步：准备完成后，依托其据点向正面或侧面迂回30到40里建立新据点，将被蚕食地区变成一个个被敌封锁包围的方格，称为格子。一个个格子连接起来，形成格子网。在格子网内公开其秘密组织，捕捉抗日干部。先以很低的条件迫使群众建立公开“维持”，上钩后即行强化，这是根据地变为游击区(即敌所谓“准治安区”)敌我斗争最尖锐最复杂的阶段。
     第三步：敌第二步如得手，即深入巩固，使这些地区变为完全的敌占区。抗日组织和民众遭受严重摧残，而敌人又利用这些地方再向根据地内进行新的蚕食。
     敌人格子网的外壳，则是敌人继续强化的“囚笼”。1941年到1942年，敌人新筑和修复的铁路有700余公里，公路发展至3700余公里。1942年10月，敌华北方面军参谋长安达十三，曾得意地宣称：“华北碉堡已筑成7700余个，遮断壕也修成11860公里之长，实为起自山海关，经张家口至宁夏的外长城的两倍，地球外围的1／4。”
    为了修路、挖沟、筑碉堡、造据点，敌人拆民房、毁民田、抓民众劳工，耗尽民力。
     1942年5月4日，由彭德怀授意，左权执笔，起草了北方局和华北军分会共同签署的、发向华北全党全军的《关于反对敌人蚕食政策的指示》。文件指出：“蚕食政策是目前敌人向我华北各抗日根据地进攻的一个主要手段。”“敌人蚕食政策给我们的危害，较之严重的‘扫荡’与清剿，实有过之而无不及。”《指示》在分析揭露了敌人蚕食政策的三个步骤之后指出，敌人的蚕食政策在政治上、军事上有其极严密的配合，但空隙还是很多。《指示》抓住敌人的根本弱点——兵力不足，前进则后方空虚，不能更多地利用伪军伪组织。这可予我更多的机会，以广泛的游击活动和政治进攻使敌人顾此失彼。在敌人急剧蚕食造成根据地干部民众恐慌不安的形势下，《指示》坚定地指出，目前在军事上的敌强我弱仍未改变。但政治上的我优敌劣是确定了的，号召全党全军组织全面的力量，通过艰苦斗争与各方面工作的密切结合，停止敌占区的扩大，粉碎敌人的蚕食阴谋。