宋代权臣蔡京在中国历史上名声一向都不太好，很多人都批评他贪腐专横。其实，若从宋代的官员派系来讲，蔡京实际上属于王安石一派。而且，他的哥哥还是王安石的女婿。如果我们将王安石定义为改革派，随便批评蔡京也不太妥当。而且，如果我们仔细观察他在宋朝制定的医改计划，或许对他会有更全面的认识。
     宋代商业经济有了长足的发展，土地日益集中，城镇化程度有了很大的提高。不过，宋代城市的人口逐渐增加，很多缺医少药甚至无人照顾的平民也流浪到城市。
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     地方政府的官员发现类似社会问题后，逐渐开始强化对平民的救济，还在制度上进行探索。比如，苏轼在杭州担任行政长官时，他不仅自掏腰包，还发动社会各界力量，捐地捐钱建立救济机构，帮助当地的弱势群体。
     1102年，蔡京在中央政府掌权，王安石一派再次崛起，将王安石的一揽子改革政策重新启用。而且，在社会救济领域，他开始综合前人的探索，有意在全国建立居养院、安济院、漏泽园等救助机构。因为蔡京主政户部，相当于现在的财政部，对于经济和财务事务比较有经验，敢于推出新政。
     据说，居养院类似于现在的养老机构，主要收容无人照顾的老人和残疾人。安济院则类似于现在的医院，专门为贫民提供医疗救助。漏泽园则是帮助死亡流浪者的助葬机构。我们今天这些政策几乎都属于善政。
     当时，在蔡京的推动下，地方政府开始大规模修建安济院。而且，中央政府还对医疗救助有绩效考核，在年底对地方官员的考核中，推行新政的官员将会获得嘉奖。因为中央政府的推崇，地方政府在社会救济上投入非常大。为了强化对救济机构的管理，他甚至直接派驻军官入住安济院。
     当时，苏州下面的吴江县，城区狭窄，土地有限。地方官员便在学校旁边分别建立了居养院、安济院、漏泽园。这四家跟民生相关的机构紧紧连在一起，当地的老百姓开玩笑称之为“生老病死”。
     医药不分家。既然蔡京在医政上有自己的想法，自然也不会忽视药材供应问题。其实，早在王安石时期，改革派就偏执地认为，私人经营的药店通过“囤积居奇”来哄抬药价，谋取暴利，导致市场上药品价格和供应都不稳定。因此，王安石决定采取建立由政府直接经营的惠民药店，低价销售药品，平衡市场供给，稳定药材的市场价格，就是所谓“卖药所”。蔡京执政时期，政府直接经营的药店数量大大增加，政府对市场的干预更是逐步加强。
     蔡京还希望地方政府大量兴建类似药局，直接经营药店，目的在于低价向民众提供药材。而且，政府大量遴选医生，征集民间秘方，采购并加工药材，配套国营药局的发展。这一系列政策在各地得到地方官员的响应。有一些零星的资料显示，政府经营的药局，其药材价格比市场价可能要低三分之一左右，差价则由政府买单。
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