中国共产党自诞生以来，高度重视民族工作，积极探索解决中国民族问题的正确道路。新中国以民族平等为基本国策，遵循国体与政体，统筹民族关系、经济社会发展和历史情况等，在少数民族聚居区实行民族区域自治制度，建立自治机关，形成各级各类民族自治地方。民族自治地方是按照民族区域自治制度的基本原则，结合少数民族聚居区的历史和现实的实际而创建起来的。民族区域自治是单一制国家结构形式下民族自治与区域自治的结合，其运行和发展以民族自治地方的行政建制为依托，以规范、处理和发展中央与民族自治地方、民族自治地方与上级国家机关之间的关系，维护国家统一、民族团结，促进民族自治地方经济社会发展。
    民族自治地方特别是内蒙古、新疆、广西、宁夏和西藏等五个自治区的成立，比较集中地代表了民族区域自治制度的实践成果，向来受到中共党史、新中国史、民族史和边疆史地等学科的青睐，代表性的研究成果如《当代中国》丛书中关于民族工作和自治区的地方各卷[1]，民族自治地方志[2]，历史当事人的传记[3]、回忆录[4]，以及文献档案史料的整理与编纂[5]等，基本上反映和揭示了民族自治地方创建的历史进程和基本经验。民族自治地方行政建制的研究蕴涵在这些成果中，但比较侧重于地方性与历史个案，整体性和系统性研究比较薄弱，特别是对于民族区域自治的行政属性问题、民族自治地方行政建制的结构体系和基本原理的研究还不够深入，使得对于在反思新中国的民族政策中出现的所谓民族区域自治“过时论”、“取消论”和“民族问题根源论”等，[6]富有深度的回应不是很多。新中国成立初期民族自治地方的行政建制不仅集中体现了民族区域自治的基本内涵，而且延续至今、影响深远。认识和总结这一时期民族自治地方的行政建制，有益于进一步理解民族区域自治制度的历史必然性和合理性，在新的历史条件下坚持和完善民族区域自治制度。
    一、民族自治地方行政建制的历史由来
    在中华文明发展进步的历史进程中，中国各民族共同缔造了中华民族，形成统一的多民族国家。新中国成立前的旧中国虽然实行的是单一制国家结构形式，但在半殖民地半封建社会条件下是维护封建专制统治的，其中在行政建制方面，少数民族地区既设置有省、县、乡制，如新疆省、广西省、宁夏省、西康省，以及热河、绥远、察哈尔三省等，县、乡更是普遍化；又设有一些特别行政区，如西藏地方、内蒙古地区，以及直隶于国民政府行政院的阿拉善和硕特旗[7]等。这些地方在行政管理上实行的新疆伯克制、西藏噶伦制和蒙古盟旗制等，均带有民族自治色彩。[8]然而，它们都具有历史的和阶级的局限性，大都采取封建世袭制，甚或实行政教合一的僧侣贵族专制制度，不可能实现民族平等，也不可能从根本上解决民族问题。
    中国共产党领导全国各族人民进行新民主主义革命，以民族平等为根本原则，在探索解决我国民族问题的道路中，从起初以民族自决、联邦制的主张为主，在抗日战争时期转变到强调民族自治，逐步形成适合中国国情的民族区域自治思想。1941年5月1日，中国共产党执政的陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区施政纲领》。其规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”[9]在党的领导下，藏、回、蒙古、黎和苗等少数民族地区还先后建立了博巴政府、豫海县回民自治政府、陕甘宁边区蒙回民族的基层自治政权、内蒙古自治政府、琼崖少数民族自治区和绥远省乌兰察布盟蒙古族自治区等。这些具有民族区域自治性质的地方政权和民族自治地方，为新中国实行民族区域自治作了尝试，积累了一定历史经验。这一时期的实践表明，实行民族区域自治，促进和保障了少数民族地区新民主主义革命胜利，成为实现民族平等的一条可行的政治发展道路。
    在国家结构形式问题上，统一的多民族国家既可以是单一制的，也可以是联邦制的。党在新民主主义革命时期形成的民族区域自治思想，尚没有达到以少数民族聚居区为自治区域的认识水平，并不能直接推论出新中国要实行单一制而非联邦制，在筹备成立新中国时，面临是否要转化并上升为国家基本政治制度的历史性课题。1983年，李维汉在给中央领导人和邓小平的一封题为《关于建立满族自治地方的问题》的信中回忆说：1949年人民政协筹备期间，“毛泽东同志就是否实行联邦制问题征求我们的意见。我作了点研究，认为我国同苏联国情不同，不宜实行联邦制。”[10]此表明，在人民政协筹备建立新中国之前，党还没有解决新中国的国家结构形式问题，即是采用单一制还是联邦制的问题。在人民政协筹备过程中，党进一步把马克思主义民族理论和国家学说与中国民族问题的具体实际相结合，同时比较中国与实行联邦制的苏联的历史、国情和民族关系状况，认为新中国“不宜实行联邦制”[11]，最终确定采用单一制的国家结构形式，在少数民族聚居区实行民族区域自治。1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表作《关于人民政协的几个问题》的报告，其中就新中国的国家制度问题，请政协代表考虑“我们的国家是不是多民族联邦制”，指出“这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围”。他说：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”他希望政协代表“能同意这个意见”，并进一步解释说：“我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”[12] 9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议讨论通过《共同纲领》，在“民族政策”中规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。[13]这一民族政策既奠定了民族区域自治在新中国的政治与法律地位，也开启了新中国民族法制进程，把民族区域自治制度化和法律化。由此，党的民族区域自治思想成熟、转化而凝结为新中国的民族区域自治制度。依此，新中国在少数民族聚居区实行民族区域自治，根据当地历史发展的实际、经济社会条件、民族人口状况和区域分布，从有利于民族平等团结和经济社会发展出发，逐步建立了新中国成立以来最初一批民族自治地方。
    新中国的民族区域自治，是单一制国家结构形式下民族地方行政自治。李维汉在人民政协筹备期间向毛泽东提出新中国”不宜实行联邦制“的建议时，还研究了斯大林把自治分为行政自治、比较广泛的政治自治、更加扩大的自治、最高自治形式即条约关系四级的论述，认为其中行政自治一级适合中国国情，建议采用。[14]民族区域自治的行政属性决定了民族自治地方不具有”民族自决“意义上的民族分离权，而只具有管理本民族内部事务的自治权。认识民族区域自治的这一行政属性，需要根据民族区域自治的基本内涵，将其与”民族自决“和苏联时期的自治形式区别开来。
    新中国的民族区域自治，与”民族自决“实质不同，而以维护和保障国家领土完整和主权统一为基本政治前提。马克思主义经典作家把”民族自决权“作为处理民族问题的重要原则。列宁指出：“从历史-经济的观点看来，马克思主义者的纲领中所谈的‘民族自决’，除政治自决，即国家独立、建立民族国家以外，不可能有什么别的意义。”[15]他认为：“民族自决权从政治意义上来讲，只是一种独立权，即在政治上同压迫民族自由分离的权利”，“这种要求并不等于分离、分散、成立小国家的要求，它只是反对一切民族压迫的彻底表现。”[16]他还指出：“决不允许把民族有权自由分离的问题和某一民族在某个时期实行分离是否适当的问题混为一谈。对于后一问题，无产阶级政党应当根据整个社会发展的利益和无产阶级争取社会主义的阶级斗争的利益，分别不同的场合完全独立地加以解决。”[17]关于中国各少数民族的“自决权”问题，中国共产党在新民主主义革命时期为团结和争取少数民族反帝反封建和民族压迫，曾加以强调，而随着新中国的成立，“以免为帝国主义及国内各少数民族中的反动分子所利用，而使我们陷于被动的地位”，则不再予以强调。1949年10月5日，中共中央指示二野前委，为了完成国家的统一大业，为了反对帝国主义及其亲帝分子分裂中国民族团结的阴谋，在国内民族问题上，就不应再强调少数民族“自决权”，而应强调的是中华各民族的友爱合作和互助团结。[18]民族区域自治适应新中国政治社会基础和民族关系的变革，是在单一制国家结构形式下对少数民族聚居区行使民族自治权、进行民主政治建设的一种制度安排。它规定了各民族自治地方都是统一的多民族国家不可分离的一部分，其自治机关都是中央人民政府统一领导下的一级地方国家政权机关。
    新中国的民族区域自治，还是以少数民族聚居区为基础的区域自治。1951年12月21日，李维汉在中央民族事务委员会第二次委员扩大会议上作《有关民族政策的若干问题》的报告，阐释了“民族的区域自治”的内涵，将其定义为：“是中华人民共和国领土之内的，在中央人民政府统一领导下的，遵循着中国人民政治协商会议共同纲领总道路前进的，以少数民族聚居区为基础的区域自治。”[19]新中国的民族区域自治在自治区域的划分上，其一，不是以少数民族所占当地人口的一定比例为基础的[20]；其二，与苏联的民族自治形式有着实质不同。1957年8月4日，周恩来在全国人大民族委员会召开的民族工作座谈会上的讲话中就民族自治的区域划分问题指出，“苏联的区域划分与我国有很大的不同，苏联的自治共和国的权利、权限的规定也与我国有些不同”。因为，在民族分布上，“当时俄国的各民族多数都是一个一个地各自聚居在一块”；然而，“中国民族多，而又互相杂居，这样的民族分布情况，就不可能设想采取如同苏联那样的民族共和国办法。因为要构成一个民族共和国，需要构成一个独立的经济单位，绝大多数的民族人口要聚居。”民族区域自治适应中国各民族在长期的历史发展中形成的“大杂居、小聚居和相互交错居住”的民族分布，使得一个民族不仅可以在一个地区实行自治，而且可以分别在很多地方实行自治。这样，从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，几乎都成了相当的自治单位。[21]新中国的民族区域自治规定了各民族自治地方的职能，即根据当地实际情况，通过自治机关履行自治权，管理本民族内部事务和参与国家政治生活，发展地方经济、文化和其他各项事业。
    新中国在少数民族聚居区实行民族区域自治，建立民族自治地方，“包含着民族组成，区域界线，行政地位，自治机关，内部关系和上下关系等问题”[22]。这些构成民族自治地方行政建制的基本内涵和现实依据。为此，需要对旧中国特别是少数民族地区的行政建制进行调整和变革，确立民族自治地方的行政建制，以适应新中国的中央与地方关系、民族关系的发展。民族自治地方因民族区域自治而设，其行政建制由民族区域自治制度所规定，并随着民族区域自治的深入发展而逐步完善。民族自治地方是民族区域自治的物质基础和实现形式。民族区域自治制度则是民族自治地方行政建制的制度基础。
    二、民族自治地方行政建制的创设与发展
    新中国成立初期，是民族自治地方创建和初步发展的时期。民族自治地方在这一时期形成不同行政建制类型及其相应行政层级。民族自治地方依据当地民族关系、经济条件和历史关系，以及民族平等自愿的基础，按照民族组成、区域界线、行政地位和自治权利等，设立自治机关，行使自治权和当家作主的民主政治权利。
    （一）“民族自治区”
    在《共同纲领》时期，民族自治地方统称为“民族自治区”。“民族自治区”从名称上与后来相当于省一级的自治区相近，但它们之间有着内涵性区别。统称“民族自治区”，主要是对新中国成立之前建立的民族区域自治地方行政区域称谓的继承与延续，也源自于新中国关于民族自治地方的法制状况。《共同纲领》规定依民族聚居的人口多少和区域大小建立自治机关，并在规定民族地区各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表时，将建立自治机关的各少数民族聚居的地区一概称为“民族自治区”[23]；与之相承，1950年9月的《中华人民共和国国徽使用办法》规定，地方机关中“民族自治区人民政府”悬挂国徽。[24]统称“民族自治区”，还在于民族自治地方处于初创阶段，党和政府关于民族自治地方行政建制的认识处于一般性和原则性的意义上，尚不充分和具体。此外，这一时期建立的“自治旗”，是“民族自治区”在蒙古族聚居区中的一种特殊称谓。新中国成立后，在内蒙古自治区废除了传统的盟旗制度，保留的只是盟、旗的习惯称谓，从这个意义上说，“自治旗”实质上也属于“民族自治区”。
    民族自治地方统称为“民族自治区”，一直持续到1954年《宪法》颁布。这一时期，“民族自治区”的行政建制没有统一性的明确规定和具体划分，但它们之间是有行政层级差别的。随着民族自治地方行政立法的推进，“民族自治区”的行政层级逐渐清晰起来，并有了一个大致界定。1951年2月初，《民族区域自治试行通则（草案）》将“民族自治区”划分为相当于大行政区、省、专区、县、区和乡等6个层级。[25]11月5日，中央人民政府委员会第十三次会议批准《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》，将中央人民政府任免国家机关工作人员涉及到的“民族自治区”划分为省级以上和省级以下，省级以下有相当于专员公署的和相当于县的。[26]至1952年2月22日，政务院第一二五次政务会议通过《民族区域自治实施纲要》，规范并推动“民族自治区”的建立，其中根据各少数民族聚居区的民族关系、经济发展条件和历史情况，正式将“民族自治区”的行政地位划分为相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上等5个行政层级。
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