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民族民主联合政府为一级地方政权。建立地方民族民主联合政府，旨在保障少数民族在地方政权中的平等权利。在民族杂居区的政府组成问题上，1950年4月3日，中共中央根据西南的情况，主要从杂居区汉族与少数民族的人口比例关系，提出了专区和县的各级政府组成的基本原则：（1）“人口比例制”。若当地少数民族占多数时，原则上应按各民族人口比例，分配当地政府委员会及人民代表会议的名额，大量吸收少数民族干部参加政府工作。（2）“民族代表制”。若当地少数民族占少数时，各少数民族在当地政府机关中均应有相当名额的代表。[43]这样组成的民族民主联合政府，有利于取得少数民族信任和培养少数民族干部。与之相适应，在适宜实行民族区域自治的地方，民族民主联合政府成为向民族区域自治过渡的形式。邓小平时任西南局第一书记。1950年7月21日，他在欢迎赴西南地区的中央民族访问团大会上发表讲话，就成立民族民主联合政府问题提到如下情形：一是有些地方在实行民族区域自治前，可以先成立地方民族民主联合政府，比如大小凉山是彝族聚居区，这样的地区应该实行民族区域自治，但条件不成熟时，暂时只适宜于成立地方民族民主联合政府；二是云南、贵州适合于成立地方民族民主联合政府；三是在民族民主联合政府之下，可以实行小区域自治，比如一个民族聚居乡。[44]这就是说，在少数民族聚居区，成立民族民主联合政府是实行民族区域自治的过渡，是否先建立地方民族民主联合政府，然后建立“民族自治区”，要根据当地具体情况决定。在民族杂居区，适宜成立民族民主联合政府，而且不妨碍民族杂居区中的民族聚居区实行民族区域自治。至于成立民族民主联合政府的程序，1951年2月24日，西南民委提出如下三个步骤的实施意见：首先，由当地人民政府并邀请区内各族代表性人物组织筹备委员会，协商各族各界人民代表会议代表名额及产生办法，协商各族人民联合的政府委员会委员名单等；其次，召开各族各界人民代表会议，协商各族人民联合的政府的组织及工作任务等；最后，成立各族人民联合的政府。[45]这一实施意见反映了当时成立民族民主联合政府的普遍性情况，平等协商是成立民族民主联合政府的重要政治基础与原则。其中，民族民主联合政府的人民代表会议的各民族代表名额，以各民族的人口比例为基础，经过协商，作适当的规定和分配。对于人口数量特别少的民族，予以适当照顾。人民代表会议的各民族代表，依据当地民族关系的具体情况，由各民族人民分别选派和由各民族人民共同选派。人民代表会议的协商委员会或常务委员会的委员名额和人选，须经充分协商，注意照顾人口较少的民族。其协商委员会和常务委员会的主席，依当地民族情况增设副职。建立民族民主联合政府，人民政府的称谓不需要改变。人民政府委员会的委员的名额和人选须经充分协商，注意照顾人口较少的民族。人民政府除设主席外，依当地民族情况增设副职。 新中国成立后的两年内，全国总计建立民族民主联合政府165个。[46]一些地方民族民主联合政府管辖境内，一般包括一个或几个“民族自治区”；一些大的“民族自治区”内，也包含地方民族民主联合政府，如在内蒙古自治区中汉族特别多的地区，建立了民族民主联合政府。在总结成立民族民主联合政府的经验基础上，1952年2月22日，政务院第一二五次政务会议通过《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》，规定了建立民族民主联合政府的五种地区：（1）境内汉族人口占绝对多数，但少数民族人口达到总人口数量10%以上的省（行署）、市、专区、县、区和乡（村）；（2）少数民族人口不到境内总人口数量10%，但民族关系显著，对行政发生多方面影响的省（行署）、市、专区、县、区和乡（村）；（3）两个以上少数民族杂居，但未实行联合自治的地区；（4）“民族自治区”内汉族居民特别多的地区；（5）其他因特殊情况，经大行政区人民政府或中央人民政府政务院认可，有必要建立民族民主联合政府的地区。至1952年6月，全国建立的地方民族民主联合政府达到200多个。[47]1952年12月7日，中共中央在关于制订五年建设计划应重视少数民族地区建设的指示中规定，地方民族民主联合政府的建立应在1955年内完成。[48] 地方民族民主联合政府的建立，为其中适合实行民族区域自治的地方提供了干部基础和政权基础，地方民族民主联合政府成为向民族区域自治过渡的一种形式。1954年《宪法》颁布后，少数民族参加地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会的权利得到进一步保障。这些促使改变过去建立的地方民族民主联合政府，而在适合民族区域自治的地方向自治机关过渡。 其中，新疆由省制向民族自治地方制的过渡具有典型性和代表性。新疆和平解放后继续实行省制，改组成立了新疆省人民政府委员会。这是新疆各民族的联合政府，汉族在这个政府中只占少数。[49]1951年3月8日，中央强调指出，新疆是多民族地区，因此省人民政府只能是民族民主联合政府。10月20日，中央针对新疆在开展减租反霸运动中发展群众问题指出：“新疆省人民政府已经是各民族联合的民主政权，但根据新疆地区辽阔而又存在十几个民族的具体情况，还必须在各地认真推行民族区域自治。”[50]1952年9月10日，新疆省一届二次各族各界人民代表会议通过成立了新疆省民族区域自治筹备委员会。为此，新疆制定了民族区域自治实施计划草案。[51]1953年4月13日，中央就此计划批示：“为使准备工作做到切实具体，可在土改基本结束后，先从维吾尔族以外的其他少数民族聚居区着手推行，先建好各少数民族的区域自治，取得经验，在此基础上再筹建全省范围的区域自治。”[52]新疆由民族民主联合政府向民族区域自治过渡，慎重稳进，充分准备，由小而大，由下而上，逐步推行。[53]1955年9月13日，全国人民代表大会常务委员会第21次会议批准成立新疆维吾尔自治区，撤销新疆省建制，并以原新疆省的行政区域为新疆维吾尔自治区的行政区域。[54]1955年10月1日，新疆维吾尔自治区通过召开新疆省第一届人民代表大会第二次会议宣告成立，实现了从民族民主联合政府的省制向民族区域自治的民族自治地方制的过渡。 新疆维吾尔自治区成立后，全国逐步开始了改变地方民族民主联合政府的工作。1955年12月21日，国务院全体会议第21次会议通过《关于改变地方民族民主联合政府的指示》，将过去建立的民族民主联合政府依照行政地位分为两类情况，并改变其行政建制。其一，建立民族民主联合政府的县和乡，适合建立自治县和民族乡的，改建自治县和民族乡；不适合建立自治县和民族乡的，依照地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法的规定，改为一般县和乡。其二，建立民族民主联合政府的专区和区，适合建立自治州和自治县的，改建自治州和自治县；不适合建立自治州和自治县的，将专区和区的民族民主联合政府改为专员公署和区公所，作为省和县人民委员会的派出机关。 民族民主联合政府向民族区域自治的过渡，保障了少数民族在地方政权中的平等权利，以及民族杂居区中的少数民族聚居区享有的自治权利。它与同时期在“民族自治区”基础上建立的民族自治地方，共同构成新中国成立初期民族区域自治的自治范围与区域分布。 综观新中国成立初期的民族自治地方，初步形成延续至今的“自治区、自治州和自治县”三位一体，并辅之以民族乡、民族镇和民族区的民族自治地方制。它既不是单纯的“民族自治”，也不是单纯的“区域自治”或“地方自治”，而是以维护国家集中统一和实现民族平等为根本，民族自治与区域自治、政治因素与经济因素的有机结合。新中国成立初期，在推行民族区域自治的历史进程中，统筹民族聚居、杂居和散居等民族分布的实际，从政策、法制和民族工作实践上，确立并实现了民族自治地方制。这是中国共产党将马克思主义民族理论与中国革命、建设和民族地区的实际相结合，是在新中国国家结构形式和地方政权建设上的创造性理论与实践，并奠定了当代中国民族区域自治的基本格局。以此为基础，新中国实行民族区域自治的少数民族地区逐步扩大，迄今凡是条件具备的少数民族聚居区基本上建立了各自适宜的民族自治地方，促进并保障了中国各民族共同团结奋斗和繁荣发展。 注释： [1] 《当代中国》丛书编委会：《当代中国的民族工作》（上、下册），当代中国出版社1993年版；《当代中国的西藏》（上、下册），当代中国出版社1991年版；《当代中国的内蒙古》，当代中国出版社1992年版；《当代中国的新疆》，当代中国出版社1991年；《当代中国的广西》，当代中国出版社1992年版；《当代中国的宁夏》，中国社会科学出版社1990年版；《当代中国的云南》（上、下册），当代中国出版社1991年版。 [2] 如西藏昌都地区地方志编纂委员会：《昌都地区志》（上、下册），方志出版社2005年版；阿拉善左旗地方志编纂委员会编：《阿拉善左旗志》，内蒙古教育出版社2000年版。 [3]王树盛撰稿：《乌兰夫传》，中央文献出版社2007年版；何绍榜著：《韦国清上将：主政广西二十年》，中央文献出版社2000年版。 [4]李维汉：《统一战线问题与民族问题》，人民出版社1981年版；乌兰夫革命史料编研室：《乌兰夫回忆录》，中共党史资料出版社1989年版。 [5]中共新疆维吾尔自治区委员会党史研究室编：《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》（上、下册），中共党史出版社2000年版；中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会编：《西藏工作文献选编》，中央文献出版社2005年版；中共中央文献研究室、中共新疆维吾尔自治区委员会编：《新疆工作文献选编》，中央文献出版社2010年版；内蒙古自治区档案馆编：《中国第一个民族自治区诞生档案史料选编》，远方出版社1997年版。 [6] 《从西藏暴乱看民族区域自治制度的过时》，http://club.xilu.com/emas/msgview-821955-878327.html；参见包胜利：《也谈中国可进一步完善民族政策》，《中国民族报》2011年10月28日。 [7] 阿拉善和硕特旗，为清康熙三十六年（1697年）设置的特别旗，清代直属理藩院管辖，至民国时期行政上划归甘肃省，政治上则直属国民政府行政院蒙藏委员会管辖。见阿拉善左旗地方志编纂委员会编：《阿拉善左旗志》，内蒙古教育出版社2000年版，第88、89页。 [8] 贾庆林：《坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路》，《求是》2010年第24期。 [9] 《陕甘宁边区施政纲领》，《毛泽东文集》第二卷，人民出版社1993年版，第337页。 [10] 黄铸：《从主张联邦制到民族区域自治制度》，《中国民族报》2003年4月8日；江平：《历史问题文献汇编·前言》，见中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》（1921年7月-1949年9月），中共中央党校出版社1991年版第10页。 [11] 江平：《历史问题文献汇编·前言》，见中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》（1921年7月-1949年9月），中共中央党校出版社1991年版，第10页。 [12] 周恩来：《关于人民政协的几个问题》，政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第37、38页。 [13] 《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过），《人民日报》1949年9月30日。 [14] 黄铸：《从主张联邦制到民族区域自治制度》，《中国民族报》2003年4月8日。 [15] 列宁：《论民族自决权》（节选），《列宁选集》第2卷，人民出版社1995年版，第374页。 [16] 列宁：《社会主义革命和民族自决权》，《列宁全集》第2卷，人民出版社1972年版，第719页。 [17] 列宁：《俄国社会民主工党（布）第七次全国代表会议（四月代表会议）文献》，《列宁全集》第29卷，人民出版社1985年版，第431页。 [18]《中共中央关于少数民族“自决权”问题给二野前委的指示》，《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第24页。 [19] 李维汉：《有关民族政策的若干问题》，见《统一战线问题与民族问题》，人民出版社1982年版，第510页。 [20] 李维汉：《有关民族政策的若干问题》，见《统一战线问题与民族问题》，人民出版社1982年版，第510页。 [21] 周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》，《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第253--258页。 (责任编辑：admin) |