宗教自由是国际社会公认的基本人权之一，1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第18条规定："人人有思想、良心和宗教自由的权利；此项权利包括改变他的宗教或信仰自由，以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教信仰的自由。"1968年国际人权会议通过的《德黑兰宣言》规定："各国法律必须准许人人享有发表自由、新闻自由、良知自由及宗教自由。"
    笔者认为，由法律调整的宗教问题大致包括两个层面，一是宪法层面上的，主要是宗教自由，在世界上的142部成文宪法中，有125部规定了宗教自由的内容，占88.1%，[1]美国宪法是世界上首部明确赋予公民宗教信仰自由的成文宪法，我国1949年的《共同纲领》和其后的四部宪法也都明确规定了我国公民享有宗教信仰自由的权利。[2]二是法律层面的问题，主要包括宗教自由的具体保护及其限制的规定、宗教组织的成立及活动的规范、政教分离的原则及其具体界限等，这些内容一般由部门法调整，如日本1945年的《宗教法人令》、苏联1990年的《信仰自由和宗教组织法》、俄罗斯1997年的《良心自由和宗教协会》、英国1855年的《宗教礼拜场所注册法令》和《宗教礼拜自由法令》及1688年的《宽容法》、泰国1962年的《僧侣法》、缅甸1950年的《佛教组织法》等等。
    在许多国家，宗教自由往往不仅在宪法这样的根本法中有规定，在一般部门法中通常也有规定，前者是原则的，后者是具体的。如在日本，除由宪法规定宗教自由外，《宗教法人法》第1条第2款进一步规定："受宪法保障的宗教信仰自由，在一切国家公共行政中都必须受到尊重。因此，本法律的任何规定都不得解释为限制个人、集团以及团体根据其被保障的信仰自由而从事传播教义、举行仪式活动和进行其它宗教行为。""日本刑法典禁止不尊重神道圣地、佛教寺庙、墓地或其他礼拜场所的行为。《滥杀人命组织管理法》授权公安调查局调查被认为从事违法行为的实体。俄罗斯《刑法典》规定非法妨碍宗教组织的行为构成犯罪。新加坡虽然没有关于亵渎行为的法律，但该国的刑法典有关于侮辱、干扰或伤害个人宗教情感行为的规定。西班牙有一些具体的罪名，其《刑法典》第525条规定通过提及信教者的教义、宗教实践或仪式伤害信教者的感情的行为构成犯罪。"[3]在美国不仅宪法第一修正案为宗教信仰者提供保护，而且还"通过立法对这种保护予以补充。例如，《平等机会法》禁止公立学校歧视希望在学校操场举行放学后集会的宗教组织。许多联邦法律，包括联邦所得税法均免除宗教信仰者的某些负担和责任。《1964年民权法案》（尤其是第七章）禁止私营企业雇主在宗教方面歧视雇员。《宗教土地使用和法人法》（'RLUIPA'）禁止地方分区主管部门和监狱限制宗教信仰者行使宗教自由权利，除非有迫切国家利益冲突。《宗教自由恢复法》（'RFRA'）对联邦政府也有同样的规定。"美国的《民权法案》第七章"禁止雇佣超过十五名雇员的雇主在作出与雇佣有关的决定（例如：雇用、解雇、降级等）时，进行种族、性别、族裔或宗教方面的歧视。第七章第703节的具体规定如下：（a） 雇主以下雇佣行为违法：（1）因一个人的种族、肤色、宗教、性别或国籍，不雇用，拒绝雇用，或者辞退该个人，或在就业赔偿、期限、条件或福利方面歧视该个人。"[4]可见保护宗教自由不仅是宪法的内容，也是法律的任务，对宗教自由既需要宪法的原则保护，也需要法律的具体保护。
    应当指出的是，"宗教自由的限制"以及"政教分离"这两方面的内容在有的国家也由宪法规范，即这些国家的宪法除了规定宗教自由条款外，还规定了宗教自由的限制和（或）政教分离原则。如西班牙宪法第16条第1款规定了"保障个人和团体的意识形态、宗教信仰的自由"，第3款又规定了政教分离的原则："任何宗教都不具有国家性质"；韩国宪法第20条第1款规定"任何国民有信仰宗教的自由"，该条第2款又规定："不承认国教。宗教与政治分离"；关于宗教自由的限制，瑞士联邦宪法第50条第1款规定："在公共秩序及善良风俗许可的限度内，宗教礼拜自由应予保障。"泰国宪法第27条规定："公民享有信仰宗教以及宗教中的某一教派和某种宗教主张的自由，但这种信仰不得与履行公民义务相抵触，不得危害社会的安宁秩序和人的良好道德风尚。"意大利宪法第19条将信仰宗教自由及其但书放在了同一条款："任何人都有权以任何形式，个人的或团体的，自由地表达其宗教信仰，进行传教及私下或公开地举行礼拜活动，但其仪式不得违背善良风俗。"但宗教自由的限制以及政教分离原则在有的国家宪法却并不涉及，而是只由法律对其加以规范，如法国宪法只规定了宗教平等和"尊重一切信仰"，1905年的《世俗法》作为法律"确立了政教分离原则，要求公立学校一律世俗化，"并借此建立了"法国现有的社会宗教体系。"[5]又如日本宪法规定了宗教自由原则和政教分离原则（见日本宪法第20条），但相关限制性内容在《日本国宗教法人法》这样的法律中（该法主要涉及宗教团体、宗教团体院内建筑物及院内地区的法律界定；宗教法人的一般原则；宗教法人的设立、变更、合并、解散；宗教法人的管理；法律责任等）。[6]因此，与各国宗教自由条款均由宪法规定所不同的是，宗教自由的限制以及政教分离原则在有的国家是由宪法规定的，在宪法做了相关原则规定后，部门法再做具体规定；而在有的国家宪法对此并不作出规定，而是由法律直接规定。[7]这说明，宗教自由比宗教自由的限制和政教分离更带有基础性，是宗教法制问题中最基本的内容，宗教自由的限制和政教分离可以从保障宗教自由的原则中引申出来。也就是说，宗教自由是一个宪法问题，对此人们已经达成普遍共识，而宗教自由的限制和政教分离究竟应该是宪法问题还是仅仅是法律问题，则还存在不同理解，各国的做法也不尽一致。[8]在宗教法制领域，宪法主要规范的是国家不能侵犯个人的宗教自由，法律主要规范的是具体的国家机关、社会团体、企事业组织、个人不能侵犯个人的宗教自由，不同教派之间的关系也主要是由法律而不是由宪法调整的。
    宪法最初介入宗教信仰自由领域的原因是历史上出现过的宗教信仰不自由以及因这种不自由导致的宗教迫害曾经使人类蒙受了极大的苦难，"在基督教产生后的200多年间，罗马帝国经常对基督教徒进行镇压和迫害，直到公元311年统治者发布《宽容敕令》，'准许这些人继续当基督徒，恢复礼拜场所'。公元313年发布的《米兰敕令》宣布：'信奉各种宗教都享有同样自由，不受歧视'，'没收的基督徒聚会场所一律无偿发还，教会的其他财产也同样发还。'这可以说是人类历史上最早的宗教信仰自由政策。公元380年后，罗马皇帝多次下令，除基督教外，禁止各种异端教派活动。从此，基督教成为罗马帝国的国教，结束了受镇压、受迫害的历史，但是同时也开始了更残酷、更广泛的基督教对其他宗教、其他信仰的镇压与迫害。尤其到中世纪，宗教专制成为欧洲的主要特征。"[9]宗教自由和人身权、自由权、财产权等其他许多权利一样是天赋人权，当这些权利受到压制而不能实现、而人们又充分感受到这些权利的神圣性并加以追求时，它们才可能被写入宪法，成为宪法权利。如迁徙自由是原始人就有的天赋权利，当这一权利并没有受到压制，或即使受到压制但人们还未充分感受到对它的渴望而是尚能容忍下去（或不得不容忍下去）的时候，它就不可能成为一个宪法权利，宗教自由也是如此。
    一、宗教自由之内涵
    各国宪法在规定宗教自由时，有的规定的是"宗仰信仰自由"，如挪威王国宪法第1章第2条规定："全体国民均有自由信奉宗教的权利"；希腊共和国宪法第13条第1款规定："宗教信仰自由不可侵犯"；有的规定的是"宗教自由"，如韩国宪法第20条第1款规定："任何国民有宗教的自由"；还有的国家规定的是"信仰自由"，如瑞士联邦宪法第49条第1款规定："思想和信仰自由不受侵犯"；有的国家既规定了"宗教自由"又规定了"信仰自由"，如加拿大宪法第2条第1款规定了"良心和宗教自由"，第2款规定了"思想、信仰、言论和表示的自由"；德国基本法第4条规定："信仰和良心自由、宗教和世界观信奉自由不可侵犯"。信仰自由显然比宗教信仰自由更宽泛，它包括宗教信仰自由但不局限于宗教信仰自由。有学者认为，"'宗教信仰自由'属于'信仰自由'和'宗教自由'相互交叉形成的一种人权，不过，'宗教信仰自由'的权利立脚点主要是'信仰自由'，而不是'宗教自由'。"[10]欧洲各国的宪法一般不将宗教自由与全球性的思想和信仰自由保障区分开来，"既然一般的'信仰'或'思想'概念足以得到宪法的保障，便没有必要对宗教做出界定。因而，无神论思想、本能的友情和政治信念与宗教信仰受到宪法'思想自由'条款的同等保障"。[11]不论各国宪法上的文字表达如何不同，宗教自由包括宗教信仰自由和宗教行为自由，这一点人们已经基本达成了共识。
    （一）宗教信仰自由
    笔者认为，"宗教信仰自由"包括"信教"自由和"择教"自由两个方面。[12]
    1、信教自由。即个人有"信仰"宗教的自由，"宗教始于信仰"，[13]但人类为什么需要宗教信仰呢？笔者初步认为主要有四方面的原因。[14]
    首先，或许是人作为大自然生物链的一环自知难以逃脱"一物降一物"的命运而本能地具有的一种自身不能克服的恐惧，而"服从神的意志会产生一种无以伦比的安全感"。[15]人的能力的局限性决定了人类是不能完全"自立自强"而必须有所"依附"的，今天人们已经能够普遍认识到一些人依附于另一些人所带来的弊端，而人类又不能完全没有依附，那么，依附于神比依附于人要好得多。我们大多数人或许永远摆脱不了或者说是非常需要对神的依赖，即使有极少数人具有绝对的自信，在精神上可以完全摆脱神的束缚，表现出"与天奋斗其乐无穷"的豪迈气概，但他们的所作所为却恰恰证明了人在脱离神的状况下是非常可怕的。人和其他生物一样是不完美的，是有长处也有短处的，这就决定了人类不能、不配享有绝对的自由，他们必须受束缚。束缚太多是对人的压迫，但完全没有束缚人将无法自持，他们会因此变得狂妄至极，也愚蠢至极，丑恶至极，恶至极（接近于魔），而宗教可以促使人平和、安静、谦卑、谨慎、克制。
    其次，人不仅在品质上需要神的约束，而且在智力上也需要神的引导。人的知识和认识能力都是有限的，人类的许多发现、发明都是在神的指引下完成的，是观天地、仿自然的结果，法律也是"神启"的产物。汤因比先生认为高级宗教（包括佛教、印度教，犹太教、基督教和伊斯兰教等）的共同本性是："宣称有某种超越人类精神的终极精神的存在，立志祛除人类自我中心的原罪，提供解脱世间痛苦的途径。"[16]哈耶克先生强调，有必要"服从那些我们不能详细地领会其运作机制的力量"，"拒绝屈从于我们既不了解、又不承认其为一个具有睿智的存在物有意识决定的那种力量，就是一种不完全的、因而也是错误的唯理主义的产物。"如果认为我们可以学会像驾驭自然力量那样驾驭社会力量，我们就将走向"一条通向极权主义的道路，而且是一条通向我们文明的毁灭的道路，一条必然阻碍未来进步的道路。"[17]
    再次，人是一种充满欲望的动物，不仅物质欲望无穷无尽，精神追求也永无止境，不仅要享受丰富的物质生活，而且要享受高品位的精神生活。在美国（至少在托克维尔时代的美国），"每星期的第七天，全国的工商业活动都好象完全停顿，所有的喧闹的声音也都听不到了，人们迎来了安静的休息，或者毋宁说是一种庄严的凝思时刻。灵魂又恢复了自主的地位，并进行自我反省。"不仅是美国人，而且是所有人，都需要"挤出一些时间来净化自己，暂时放弃其生活中的小小欲望和转瞬即逝的利益"，"进入伟大、纯洁和永恒的理想世界。"[18]引领人类走向崇高的不是物质生活而是精神生活（虽然二者密切相关），人的光辉往往是在神的光辉的照耀下才能得以释放和展现。
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