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在民族政策体系当中，每一项政策都具有相对独立性，因此就具有各自相对独立的功能，这种单一民族政策在独立的状态下脱离整体所具有的功能被称为“元功能”。民族政策体系功能的强大与否，还取决于民族政策体系单一民族政策的数量，在其他情况不变和元功能数值不能为零的前提下，单一民族政策数量越多，民族政策体系的功能就越强大，而各个单一民族政策元功能的机械之和称为“本功能”。影响民族政策体系功能的另一大因素就是民族政策体系的内部结构。而由民族政策体系结构所产生的功能称为“构功能”，因此，民族政策体系的功能等于“本功能”与“构功能”之和。而集成恰恰可以从不断强化民族政策体系的本功能与构功能两方面入手，解决好“同构异功”和“同功异构”问题，全面完善民族政策体系。我们要应对中国民族问题“四化”的发展趋势，必须走中国民族政策体系集成化之路，这是中华民族根本利益所在。从掌握民族工作主动权，实现少数民族和民族地区跨越式发展及长治久安的战略目标的迫切需要来看，在解决民族问题过程中也必须走民族政策集成化之路。“使用国力手段适于维护国家利益的需要，是战略制定者的基本任务”。[7] 三民族政策体系集成实际上是民族政策资源的整合过程，集成是手段，目的是通过充分发挥民族政策群的整体优势，妥善解决所面临的各种复杂的民族问题。“凡言治者，非徒法先王法后王可以为治也，当酌古今之宜，会同其沿革，损益其得失，而后能治也”。[8]因此，在实际操作过程中就需要相应的民族政策体系集成的原则与方法。民族政策体系集成原则是指汇集与解决民族问题的相关政策所应该遵循的法则与标准。我们要做到及时、有效的民族政策体系集成，不断提高民族政策体系的“本功能”与“构功能”，以充分发挥民族政策体系的整体优势，应该遵循以下原则： 第一，满足需要原则。民族政策体系集成的根本目的是充分发挥民族政策体系的整体优势，切实解决所面临的各种民族问题，有效构建和谐民族关系，做好民族工作。离开了上述目的，民族政策体系集成就成为政治秀，变得毫无意义与价值。因此，必须针对所要解决民族问题的实际需要来确定民族政策集成的范围与程度，集成错误、不足与过多，都将影响民族政策体系整体效应的发挥，降低民族工作的质量与效率，不能达到妥善解决民族问题的目的。⑤“凡事必当实事求是，开诚布公，可者立行，不可者始终毅然不动。夫天下事，从未有尚虚文而收时效者”。[9] 第二，综合原则。民族政策体系集成的综合程度是由民族问题复杂程度所决定的，民族工作实践已经反复证明，单一民族政策是不能妥善解决复杂民族问题的，还需要通过民族政策体系外部集成，汇集与整合其他相关的政策，如部门政策、行业政策、产业政策等，避免不同政策之间发生抵牾现象，⑥达到“合于利而动，不合于利而止”[10]的工作要求。 第三，对称原则。所集成的相关政策与所需要解决的民族问题之间要达到对称状态，即相关的民族问题必须由相应的民族政策集群来解决。在民族工作过程中，民族问题与民族政策之间不对称，一方面将导致不能妥善解决民族问题，造成浪费民族政策资源和错失解决民族问题良机，丧失民族工作主动权；另一方面，将导致民族问题的不断积累，或者全面爆发，进而影响当地发展与稳定的大局。 第四，适用原则。民族问题不断发展变化，因此，就决定了在实际工作中，要在提高制度性的基础上不断调整民族政策体系集成范围、规模、类型，这个过程是伴随民族问题的发展变化而反复进行的。而集成的民族政策必须适用，是做好民族工作的前提条件。民族政策体系集成适用度的高低，直接决定了民族工作的质量与效率。 第五，协调原则。在解决复杂民族问题方面，仅仅依靠民族政策是远远不够的，因此，还需要进行民族政策体系外部集成，如解决少数民族特困问题，除了要集成相关民族政策之外，还需要集成扶贫开发政策、财政转移支付政策、资源开发与生态补偿政策、惠农政策、惠牧政策等等，由于上述政策属于不同部门、不同类型政策，因此必须进行政策之间的协调，避免政策之间的抵牾，或者政策实施方面的空白。⑦ 第六，整体优势原则。民族政策体系集成的最主要特征之一，就是发挥政策集群的整体优势，解决所面临的复杂民族问题。因此，在实际工作中，必须注意充分发挥民族政策体系的整体优势，才能全面提高民族工作的质量与效率，开创民族工作新局面。 第七，灵活原则。民族问题是随着时间的推移而不断发生变化，为了更加及时、有效、妥善地解决民族问题，构建和谐的民族关系，必须不断根据已经变化的民族问题实际，来调整民族政策体系集成的范围、程度等，在民族问题与民族政策体系之间形成相对动态平衡，以掌握民族工作的主动权。上述这种调整在解决特定的民族问题过程中可能要发生若干次，才能使民族政策体系达到理想状态，做到“时异各有所施。”[11]（P.310） 第八，优化原则。要对民族政策体系，特别是体系中的具体政策、实施措施等，通过不断选择与集成使之处于优良状态，达到完备程度，以便于民族政策体系在实际工作中充分发挥其功能。即集中最优秀的政策资源来解决复杂民族问题。 第九，精细化原则。指在民族政策体系集成过程中精密细致，细分相关政策集成的种类、服务、程度以及相关任务、权利、责任等，还有集成过程中的操作、控制、监督和参加过程的制度化、规范化，强化提高集成的整体执行力，达到精益求精的状态，使民族工作由粗放的“管理”向精细的“治理”转变，达到“善治”的状态。“一般国家均以刚强为强大的标志，其表现就是持固有的见解、固有的政策、固有的制度、固有的谋略、固有的方法、固有的工具对付一切困难，绝不变通；你硬，我更硬，绝不退让；以致四面树敌，陷入困境”。[12]“国愚，则智可以强国；国智，则力可以强人。用智者，可以强于内而富于外；用力者，可以富于内而强于外”。[13] 第十，集约原则。在民族政策体系实施过程中，充分利用现代管理方法与科学技术，大幅度提高各种政策资源的使用效率，认真评估民族政策资源的投入与民族工作成果的产出之间的绩效，避免民族政策资源的浪费，切实避免高投入低成效。 第十一，标准化原则。“决策是否正确取决于决策的标准。决策正确性标准归纳为六个方面：1.效益；2.效率；3.充分性；4.公平性；5.回应性；6.适当性”。[14]为了进一步提高民族政策体系集成的质量，以满足妥善解决民族问题的实际需要，就必须对民族政策集成的规模、数量、种类、程度、时效等制定一系列的工作标准，通过标准化的途径，最大限度地防止民族政策的乱集成、错集成、不足集成和过度集成现象的发生。 第十二，举一反三原则。“无精心以图之，则良法皆苟且；无实心以行之，则美意为具文”。[4]（P.69）随着中国边疆与内地一体化程度的不断提高，边疆民族地区的民族问题，特别是，涉及民族的突发性群体事件可以在通信技术非常发达的情况下，迅速波及其他地方，形成多米诺骨牌效应。因此，我们要充分掌握民族工作主动权，避免头痛医头，脚痛医脚，穷于被动应付的现象发生。“重大危机初露端倪之际，寻常之人决无发现之能，甚至即便发现了也熟视无睹，或者抱着自己固有的成见加以应付，或者得过且过，或者自恃强大而无视危难，最后酿成无法挽回的败局”。[12]我们应该从少数民族和民族地区跨越式发展和长治久安的大局出发，从防微杜渐、掌握民族工作主动权的工作要求出发，对个别民族地区发生的带有普遍性的民族问题，特别是针对民族突发性群体事件，应该举一反三，总结经验，吸取教训，未雨绸缪，及时集成相关的政策与措施并予以实施，有效防止同类问题在其他民族地区发生，有效防止同类问题在同一民族地区反复发生。“有备则制人，无备则制于人”。[11]（P.270） 在实际工作中，有了民族政策体系集成原则之外，还需要民族政策体系的集成方法，具体是指解决民族政策体系集成问题的门路与程序，通过采取以下方法，进一步优化民族政策体系的结构，不断强化民族政策体系的“本功能”与“构功能”。 这些方法具体包括： 1.共识法。就是在不同工作部门之间，在处理所共同面临民族问题和民族政策体系集成方面形成的共同认识。因为民族政策体系集成涉及不同政策与不同工作部门，所以，不同工作部门的主要领导及工作人员首先在民族政策体系集成问题方面形成广泛的共识，只有这样才能根据解决复杂民族问题的实际需要来进行民族政策体系的集成工作，这直接决定了集成的质量与效率，正所谓“天时不如地利，地利不如人和”。[15] 2.优选法。是指在众多政策中选择出“好”的政策。这里所强调的“好”不仅是简单地比较不同政策之间的优与劣，而是在众多不同政策当中选择出最适于解决所面临复杂民族问题的一系列相关政策，这样才能集成最有效的政策来解决复杂民族问题。因此，“好”更主要体现在适用方面。 3.兼容法。就是指所集成的政策容纳若干方面，甚至包括不同的部门政策、区域政策、产业政策、行业政策等。而集成起来的政策需要剔除彼此间相互矛盾的方面，避免政策之间的抵牾与实施过程中的矛盾。 |