清末民初地方自治作为由政府推动的一项系统改革，包括从省级、府州县级到城镇乡级的各项组织工作和一般行政工作（即各项地方自治事业）。从1908年底清政府颁布《城镇乡地方自治章程》始，至1914年袁世凯罢废自治，前后推行达六年之久。综观清末民初地方自治的推行，其组织工作和一般行政工作的开展虽有一时之盛，2但成果却并不可观。从政府层面来看，地方自治既没有承担起晚清政府所期待的致强救亡使命，也未提升其地方统治的合法性，清政府的统治反而在自治铺展之际土崩瓦解；从地方社会来看，作为“立宪之根本”的自治不仅没有满足立宪派的参政要求，而且还引发了农民、商人的反地方自治风潮，成为地方动乱之源。在研究中大多数学者都指出“官治”的掣肘和财政困难是阻碍清末民初地方自治运转的主要因素。但是对于“官治”何以掣肘“自治”的制度原因和具体表现以及地方政治环境对自治推行的影响等则缺乏系统深入的分析探讨。3本文拟以河南为个案，探讨阻碍河南地方自治良性运转的各种制约性因素，其中也涉及导致清末民初地方自治失败的某些共性因素。
    一、 地方自治制度设计上的偏失
    太平天国时期，非常的军事动员需要不仅迫使中央把大量前所控制的权力（包括地方的军权、财政权及部分司法权）下放给督抚，以便地方采取更灵活有效的措施对付太平军的进攻；同时也迫使地方官府不得不把地方防卫事务移交给士绅来经办，这样士绅的职权在先前经办地方公共事务的基础上，又担负起武装保卫桑梓的使命。由此造成了晚清政治中地方权重、势倾中央的格局以及绅权扩张、主导一方的局面。晚清政府有感于地方的离心倾向，担心自治权利的扩大会进一步助长地方势力对抗中央，而“不扩大公共参与，将削弱其合法性基础，无助于削减严重的权威危机” [4]。因此在拟订地方自治章程时，亟亟于自治和官治“相倚相成”之说，强调“自治规约，不得抵御国家之法律”，“自治事宜，不得违抗官府之监督”，以使“自治区域虽多，而一一就我准绳，不至自为风气；自治职员虽众，而一一纳之轨物，不至紊乱纪纲。”[5]（p725,p726-727） 晚清中央政府的这种政治取向除受当时国内形势的影响外，亦受其所师从模仿的德国、日本地方自治制度的影响。清朝推行的地方自治主要取法日本，而日本的自治制度则袭自德国。[6]德法等欧陆国家的近代地方制度与英美有很大不同，其建立皆系由上而下操纵在国家的手中，以形成强大的统一国家为目的。形式上虽然设置独立于国家的地方自治团体，以办理地方行政事务，但地方自治团体往往沦为国家行政的末梢组织，形同国家的工具。 [7]（p4-5）这种地方自治的制度设计不仅与中国专制主义中央集权的传统政治口味相投，亦暗合清朝政府一方面迫于政治压力，亟需扩大政治参与的举措，另一方面又恐地方失控、政治权力收缩的隐衷，因此为清政府所取法效仿。
    晚清政府欲以官治统自治，鲜明地体现在地方自治执行程序的设计上。在省级，谘议局议决事件须申报督抚批复执行。督抚同意者，公布施行；不同意者交令谘议局复议。若谘议局对交令复议事件仍执前议，督抚得将全案咨送资政院核议。但在同时，又规定了督抚对谘议局的监督权，其内容之一即是督抚对谘议局议案有裁夺执行之权。[2]（p670-683）按此说法，督抚不同意谘议局议案可径行否决，无需说明理由再交复议，更无需呈上级机关裁断。因此谘议局并不完全具备立宪国家的地方议会所拥有的立法权，而抚署在议决和执行上却拥有相当的决定权。府州县级的地方自治机构为议事会和参事会，议事会为民选议事机关，而本该作为执行机构的参事会则为“地方自治之辅助议决机关”。参事会的地位介乎官民之间，其为民的一面是指参事会由议事会议员互选产生，为间接的民选；为官的一面是指其职责为审议议事会议决事项，而且参事会会长由州县长官充任，俨然有代表官方监临议事会的意味。议参两会的议决事项则交府厅州县长官实际执行。[8] （第825号宣统二年一月八日，《宪政编查馆奏覆核府厅州县地方自治暨选举各章程折》）因此在府厅州县级，自治机关虽然已经拥有了完全的议决权，而执行程序则仍由官府主持。在城镇乡级，自治机构由议事会和城镇的董事会、乡的乡董、乡佐组成。董事会与乡董、乡佐皆系议事会就本属选民中选举，其职权在执行议事会议决事项与地方官府委任办理事务。[2]（p724-741）董事会与乡董、乡佐虽非出自民选，但因为他们本身只有执行的义务没有驳议的权利，所以能够保证议事会议决事项的最终贯彻执行。
    由此可见只有在城镇乡级，议事机构与执行机构才两面一体，成就完备的自治机构形态。而在省级和府厅州县级，自治机构实有其筹措经费之义务，而无行政办事之权利，权利与义务不平衡。无怪乎时人评论地方自治“徒足以代此专利之政府，分担一部分行政之义务”而已。[9]激进者对这种以“官治”统“自治”的做法表现了极度的反感，“今政府许民自治而又参入官吏以作掣肘，虑国民程度之不及也，则官有何程度；忧国民自治为己害也，则尤何必许其自治，是司马昭之心路人皆知矣。”鼓动自治团体与中央政府相峙竞争，“反乎此不得谓自治团，奴隶团、听死团而已”，并进一步鼓吹革命的破坏建设手段。[10]
    地方自治制度设计上的偏失与瞻前顾后，不仅使地方自治鼓吹者对官府推行的自治大失所望，而且在地方自治运作中引发了一系列问题。其中最直接的问题是官府机构对议决议案虚文敷衍、执行不力，致使议决事项常常议而不决，决而不行，行而不果。下面仅就河南地方情况略举数例。
    在省级如河南省的裁革草豆钱拨归自治经费案、郾城学田科租提充办学经费案早经前清谘议局议决，抚院公布施行，却迟迟不能落实，无奈又于民初河南临时省议会再次陈请执行。[11]又如组织县议会案，已经临时省议会议决公布在案，而商水、确山、原武三县仍迁延未办，因此又于省议会上再次议决令其速办。[12]（乙类四十九）再如清末按地方分摊支应之各项差徭杂税（如县署养马所需谷草料豆、来往官吏之车马供应、科考之棚席等），早经河南谘议局议决一律豁免，但各县仍照旧摊派，“虽经上峰公布，各县均阳奉阴违”。[13]（V6p17）议决议案不能落实的情况并不局限于河南一地，清末谘议局“议决案件，大都虽经公布而不见其实行”。[14]（《论今日之谘议局》， 1910年10月8日。）
    从州县议事会议决事项的执行情况来看，省级自治中存在的“议而不决，决而不行”的问题更为突出。如邓州议事会议决十余案，该州州牧或驳或认，“概以不实行为宗旨，致使初次议案仅成画饼，即再催促亦归无效。”[8]（《议决邓州议事会彭汉光等陈请弹劾该州苏牧绳武案》）镇平县令蔑视议会，“于已经禁止者极力扩充，于未经宣布者擅自举办”。[8]（《议决镇平县代表刘云升等陈请弹劾该县胡令国栋案》） 西华县议事会裁免各项卯规一案早经谘议局议决，抚院公布，又经县议会议决公布，但直至1927年始完全革除；裁革里书积弊案先经县议会提案，又经省议会议决，但直至1938年犹未尽除。[10]（V6p19-20）官府在议案执行中的拖沓与敷衍致使某些议案被反复提出交议，影响了自治机构的议事效率与政治声望。
    地方自治制度设计上的偏失以及由此引起的议案执行不力还激化了议事会与地方官府的矛盾，甚至引发二者之间的冲突。河南都督张镇芳面对临时省议会的弹劾，不仅不到会接受议员质询，反而有暴徒数十人持枪闯入会场，枪伤议员十余人。15此后不久，陈留、太康、宁陵等府县亦纷起效尤，如太康县令纵容差役，捣毁城厢及该县的议、董事会；[8]（《议决太康县王灿然等陈请转咨查办凶犯捣毁议会案》）宁陵县知事摧残新政，捣毁自治机关，殴辱办事人员；[9]郑州官绅亦因自治事宜发生冲突。[16]（1912年9月7日）再如西华县议会成立后对剔除衙蠹积弊提案甚多，均送请县署照办。前任知县蔡俊镛阳诺而阴挠之，而继任知县周某因反对新政，被议事会弹劾免职，将去之时嗾使流氓衙蠹捣毁议事会。[10]（V1p21）暴徒捣毁县议事会的事件迭有发生，一时之间“捣毁县议会之风潮几若天灾流行，随风传染，潮流所及，殆无完肤”[17]（《呜呼，河南立法机关之前途》， 1912年8月29日），“狂澜汹涌，大有波及全省之势”[8]（ 《议决咨请通饬保护各属议会案》）。对此临时省议会不得不咨请都督张镇芳通饬各属切实保护各属议会，并严惩保护不力之各州县官长。张镇芳实为轰击议会案的主谋，省议会此案无疑与虎谋皮，议案提交上去却了无下文。[8]（ 《议决咨请通饬保护各属议会案》）而临时省议会枪击案，直至张镇芳因剿匪（白狼起义军）不力等罪状被参议院弹劾去职，一直悬而无果。
    州县官府对地方议事会的敷衍态度使双方关系迅速恶化，这从议事会及劝学所等自治团体上交省议会的陈请案中弹劾官长、严追官欠议案数量之多可以看出。河南临时省议会共议决议案70件，其中弹劾官长案16件，要求严追官欠案6件。许宗力总结清末以来我国地方自治的开展情况时指出“若非徒具虚名，就是流弊丛生”[4]（ “序言”）。清末民初的地方自治实二者兼而有之，根本原因之一即在制度不良。
    二、财政困难导致民变频仍
    晚清政府财政在内乱外患打击下已濒于崩溃，不论是中央或是地方，财政上都入不敷出。清末推行新政，处处需款，更加剧了财政收支不平衡。与江苏、广东等开放省份相比，河南库款支绌更为严重。
    19世纪中期，河南为剿灭发捻，财政经济已受巨创。20世纪初又增加了几宗大的财政开支，如每年要摊交庚子赔款90万两、甲午战后的外债“洋款”60万两、编练河南“新军”常年经费100多万两等，仅慈禧于1901年从西安“回銮”路过河南，地方官府为迎驾就花费白银187万两。[18]1905年以后，宪政筹备工作开始展开，财政开支再次增加。为筹措款项，河南官府除将盐税多次加价外，还大办捐纳，“近来办理各项要政全恃本省捐输之款腾挪借拔”，甚至在款已无可筹的情况下，河南亦仿效他省采取所谓“取之不劳而集事较易”的办法--发行彩票。19
    1909年开办地方自治，相继开展了设立自治研究所、成立城镇乡和府州县自治组织、调查户口、调查岁入岁出、推广初级国民教育、设立巡警等工作，地方开支又一次大规模增加。山东巡抚孙宝琦即指出：“今设议事会多处，会场有公用，议长有公费，董佐有薪水，议员有津贴。而自治一切之事，无不借财力为展布。若一事未办，每年须先筹巨款，以养此数百职员。”[20]p656据河南巡抚宝棻估计，仅创设筹备事务所、自治研究所、宣讲所及调查选举等费，便需耗银120余万两，而此时河南藩库罗掘穷尽，就连省城设立自治研究总所及自治筹办处所需82,940两亦难如数拨付，更不要说全省自治机关了。[5]（ 第1056号宣统二年九月三日，《河南巡抚宝棻奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请确定行政经费折》） 1911年初，中央政府复查各省1909岁出岁入总数，河南财政收支不敷达三十三万多两[21]（《奏折·度支部奏覆查各省岁出入总数折并单》， 1911年2月5日）；1911年，情势更为严峻。[5]（ 第1067号宣统二年九月十二日，《河南巡抚宝棻奏三年预算续经费增减表册改编完竣折》）在省库支绌的情况下，河南各属自治经费大抵皆地方自行筹集，“就地筹款”遂成为引发清末河南反地方自治风潮的主要原因。
    清末地方自治章程规定，自治经费筹集有三种来源：地方公产公款、地方公益捐、按照自治规约所科之罚金。公益捐分为附捐和特捐两种，“就官府征收之捐税，附加若干，作为公益捐者，为附捐；于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者，为特捐。”[2]p738河南农民负担与他省相比本已很重，22 由自治抽收的附捐、特捐进一步加重了民众的负担。从地方自治开办之初到清朝灭亡，由抽捐引发的民变、商变持续不断。1909年六月，温县县令在前次增加斗捐后，又邀集绅士议加车捐，民众激愤，皆称“若果实行，定谋合力抵抗”[16]（《河南·反对加捐之激烈》，1909年7月20日）；密县知县徐某自1909年到任后“即以筹款办理新政为要务，颇为乡民所不悦”，1910年四月，密县开办地方自治筹备处，议添亩捐，并出谕催缴，“大滋绅民之怒”，乡民1700余人进城，将县署大堂大门全部拆毁；[23]（1910年第7卷第4期，“中国大事记”）同年七月长葛县以筹办巡警的名义，增加亩捐，激起众怒。四乡群众近万人涌近县城，捣毁县署；[24]（p236）[17]（ 1910年第7卷第8期，“中国大事记补遗”）十月，叶县民众反抗自治增加杂捐，乡民万余人进城示威。[17]（1910年第7卷第12期，“中国大事记”）各地商人也纷纷以罢市来抗议增收杂捐，1911年驻马店和省垣开封的商民因反对官府增加捐税而相继罢市。[16]（《驻马店因捐罢市》，1911年7月14日；《开封罢市风潮之续闻》，1911年9月8日）
    上述自治推行中引发的民变风潮不论原因为何，都阻滞了地方自治的正常推进和良性运行，民众未睹其利，先受其弊，诚如叶县民众所说“从前不办新政，百姓尚可安身，今办自治巡警学堂，无一不在百姓身上设法。”[17]（ 1910年第7卷第12期，“中国大事记”）因此普通民众对自治由漠然到仇视，新政时期自上而下推行的地方自治在中国乡村遇到强烈的抵拒也就不足为怪了。[25]
    三、 国家与社会互动乏力
    在中国近代社会转型过程中，国家与社会的关系始终是一个核心问题。“国家（政府力量）与社会（民间力量）构成推动现代化进程的最有力的杠杆，而能否在二者之间形成一种良性互动关系，遂成为各国现代化成败的关键。”[26]清末民初的地方自治作为一项国家推动的全面改革最终要在国家、地方政府与民间社会三者的互动中进行，互动之良窳决定其优劣成败。从清末民初河南所提供的施行地方自治的社会历史条件来看，本就不具备三者良性互动的基础。
    就河南民间社会层面来看，近代地方自治的实质是新兴资产阶级的政治要求，是资产阶级用来扩大权益分享政权的途径和手段。可以说在封建体制下，愈是资本主义经济发达的地方愈有强烈的地方自治要求。河南的资本主义经济在19世纪末和20世纪初虽有初步的发展，但其发展区域仅限于铁路沿线等交通便利的地方。据有关资料统计，辛亥革命前河南民族资本主义工矿业约有23家，企业（包括未办成的）资本总计不过二百数十万元，还不到当时河南一个普通州县一年的棉花产值，可见这种新经济在整个国民经济中的比重是极其微小的。与同一时期的邻近省份近代工矿业的资本总额相比，直隶（不包括北京）是730多万元，山东是570多万元，湖北是1570多万元，都超过或大大超过河南。[27]而且上述有限的工矿企业，设备较差，大机器生产比较薄弱，大部分属于半机器和手工业，民族资本主义发展明显低于全国水平。河南早期民族资产阶级的主体，“绝大部分是官僚或与官府有密切关系的地主绅商”[21]。士绅阶层的主体与资本主义生产关系的联系稀少微弱，更没有分化出一个经济实力雄厚、以维护资本主义生产关系为政治要求的绅商阶层。在思想文化方面，河南地处中原传统文化浸润较深。近代以降，河南所受西方文明的影响，主要来自沿江沿海地区的间接辐射和传导，这种间接辐射和传导过来的文明又遭到河南社会历史文化传统强烈的排斥，总要经过两种思想的激烈撞击冲突之后，才会逐步地被接受下来。因此西方资产阶级民主政治思想和治理理念影响微弱，从政治思想上看尚没有形成一个自觉的民族资产阶级群体。近代企业的创办者（绅商）还要依靠官府的庇护生存，仅在地方权力阶层中占有一席之地，尚没有产生强烈的参与政权的要求，因此直至1909年清政府在全国推行地方自治之前，河南都没有出现绅商公举倡办的地方自治活动。地方权力阶层的主体则为传统士绅和旧官僚组成。地方主导力量（地方实力集团）因为没有新式绅商（或曰具有民族资本主义倾向的绅士）这一新鲜血液的输入，主体仍为传统士绅，思想观念落后，其政治要求不是为民族资本主义新经济的迅速发展拓清障碍，而是为了继续维持和巩固其与封建地权形态相联系的经济剥削。社会上鼓吹地方自治的主要是留日学生和部分接受新式教育具有立宪倾向的知识分子。在1909年以前，留日学生创办的《豫报》、《河南》是鼓吹自治立宪的喉舌，但其影响终究有限。终清之世，河南留日学生也不过200多人；《河南》发行最盛时亦不过千份；而河南新式教育的发展又因经费支绌和人心守旧进展缓慢，省内的新式知识分子数量有限，[28]导致地方自治的鼓吹缺乏社会主体力量的有力参与和推动。
    就地方政府层面来看，河南因拱卫京师的特殊地理位置而一直处于中央政府的强势控制之下，因此，选派河南的历任巡抚、都督（张镇芳）都激进不足而保守有余，并且更调频仍。从自治开展到清朝灭亡，三次更调巡抚，河南巡抚先后由林绍年、吴重熹、宝棻、齐耀琳担任。吴重熹任职最长（1908年8月-1910年4月），不过一年零八个月的时间，宝棻任职半年即被齐耀琳接任。历任巡抚往往到任后工作尚未开展又调往别处，影响了施政的连续性。再加上财政困难与自身认识的局限性致使河南自治亦缺乏地方官府的强势推动与积极贯彻。