有清一朝，满汉矛盾始终存在。“观满人得国几三百年，而满汉种界厘然犹在。”（章太炎《社会通铨商兑》）所以，从1895年（光绪二十年）孙中山揭橥（zhū）“驱逐鞑虏”的旗帜后，“反满”即成为社会动员最广泛的口号。为了抵御反满宣传和整顿趋于崩溃的旗人社会，调和满族与其他民族的关系，晚清政府对民族政策进行了较大调整。
    民族政策的调整在官制、法制、社会改良和地方行政方面都有体现。首先，在官制上不再区分满汉，原来专为满族特设的官缺向汉族官员开放；统一满汉官员的晋升办法；满官不再自称“奴才”，与汉官一样均称“臣”；取消旗档，旗户编入民籍，将旗兵计口授田，逐步归农，等于齐民；逐步取消驻防八旗，旗、民籍共组新军。其次，在法制方面废除满人的法律特权，将满汉人民置于相同的法律之下，将“满汉罪名畸轻畸重及办法殊异之处，应删除者删除，应移改者移改，应修改者修改，应修并者修并”（朱寿朋《光绪朝东华录》），使旗人与民人在法律上趋于平等。再次，在社会改良方面允许满汉通婚；学生同校；礼俗一致；丁忧服制统一。最后在地方行政方面将“龙兴之地”东北纳入内地行省体系，正式设奉天、吉林、黑龙江三省，使中国的行省达到22个，改盛京将军为东三省总督，三省分设巡抚，从制度上彻底解除清初封禁局面，表明东北边疆在政治、社会、文化上与中原地区的密不可分。
    应该承认，晚清最后几年，清廷为消除满汉界限采取了相当积极的政策，且这种调整的幅度前所未有。但这些措施并没有能够收到预期的效果，满汉冲突不但没能平息，反而更显尖锐，这种适得其反的结果从何而来？很重要的原因就是这些着眼于社会层面的政策，被清政府政治层面上愈发严重的排汉政策所抵消，这集中表现在政治权力的分配上。
    1906年底进行的中央官制改革，打出满汉不分的旗号。但在所设11个部的13名大臣尚书中，满员占了7席，蒙员占了1席，汉员仅为5席，还不如满汉各半的旧制。无怪乎时人要诘问：“预备立宪，其预备第二次新旧、满汉之大冲突乎？”（《时报》，光绪三十二年十月二十日）这是部院大臣级别，中下层级的官员任用也同样如此，各部司员铨补多循旧例，“自改官制以来，满汉分缺之例业已蠲除几尽，然军机处、内阁、翰林院、都察院、吏部、度支部、礼部等衙门各项官缺，满汉特异，理藩部等衙门且无汉人，殊非持平之道”（中国第一历史档案馆藏录副奏折）。
    1907年，军机大臣瞿鸿禨在官制改革问题上反对撤销军机处、设立责任内阁，与首倡其议的奕劻、袁世凯矛盾尖锐，由此引发了激烈的政治斗争，因这一年是丁未年，史称“丁未政潮”。本来，慈禧太后是想借助政潮打压当时朝中最有权势的奕劻、袁世凯等，结果却使奕劻脱出逆境，这其中很重要的原因是满汉矛盾的存在。军机大臣世续等即明确提出汉臣见用，“徒苦老庆（指庆亲王奕劻），于满人无利”（刘体仁《异辞录》）。政潮反使汉族政治势力遭到更沉重地打击。汉族重臣瞿鸿禨（军机大臣）、岑春煊（邮传部尚书）罢官，林绍年（军机大臣）退出军机处，张之洞（原任湖广总督）与袁世凯（原任直隶总督）内调军机处，明升暗降；而满人特别是亲贵却“联翩而长部务，汉人之势大绌”（恽毓鼎《崇陵传信录》）。不久，光绪帝、慈禧太后相继去世，载沣摄政，满族亲贵统驭局势的能力愈发弱化，政治排汉问题也变本加厉。
    未几，张之洞病故，袁世凯被开缺。袁的去职与历来皇权嬗递初期新即位者对前朝权臣的钳制有关，与嘉庆帝继位后扳倒和珅，道光帝继位后扳倒曹振镛，咸丰帝继位后扳倒穆彰阿，同治帝继位后扳倒肃顺相类。但时人却认为是清廷又在“实行排汉也”。当时满汉矛盾的尖锐和普遍已经到了这样的程度，几乎朝中发生的每件大事，时人都有意无意地与满汉问题相联系。清政权的种族化色彩愈益凸显，而愈来愈多的汉族和其他民族的人对种族化政权表示出愈来愈强烈的反感，由此造成恶性循环，满族亲贵愈不放心汉人，汉人的反对情绪也就愈高涨；汉人的排满意识愈强烈，清廷对汉人也就愈发疑畏，互动连环的最后是对清朝统治资格的根本否定，“逆匪膻虏，非我族类，不能变法当革，能变法亦当革。不能救民当革，能救民亦当革”（章太炎《中国立宪问题》）。
    1911年（宣统三年）5月8日，“皇族内阁”的出台更使满汉离异速度空前加剧，各界人士翘首期盼的内阁， 13名阁员中皇族竟占了7人，且控制了外交、财政、军事等重要部门。此等格局使各界大有受骗上当的感觉。“终日言不分满汉，而满人之权利独优于汉人。此为制造革命之原料……于是素持种族革命之宗旨者，遂得煽其说，以鼓动天下。”（《时报》，宣统三年八月二十五日）时论有评：“今之主张中央集权者，实则防汉政策耳。夫以防汉之政策，而欲萃天下之全权，授于一二亲贵者之手。此不特与国家进化之公例违背也；即揆之天理人情，亦有所不合矣。”（《民立报》，宣统三年四月二十八日）国际方面也很不以为然，伦敦《泰晤士报》从满汉矛盾立论，“此新内阁不过为旧日军机处之化名耳。彼辅弼摄政王者，咸注意于满汉界限，而欲使满人操政界之优权，此诚愚不可及之思想”（《申报》，宣统三年五月十二日）。“欲使满人操政界之优权”的话只说对了一半，另一半是保持皇族在政界的优势。御史胡思敬就看出：“其小人无知者，疑皇上以天下为一家之私物，不信汉，并不信满，各怀一自外之私心……由是国家渐成孤立之势。”（《退庐疏稿》）这就是“皇族内阁”给人的印象：“不信汉，也不信满”，只信皇室人员，而亲贵子弟的能力又是每况愈下。表面看来，最重要的权力都被皇室最可靠的家人所掌握，成为地道的爱新觉罗的家天下。实际上，权力的基础却在解体流失，“皇族内阁”造成了权力基础的最窄化，从满汉合流到集权满族，又到除了少数几个皇家子弟，其余都在排斥之列。立宪的终极目的是权力下移，在扩大政治参与的同时扩大统治基础。而清廷实行立宪的结果却是权力上收，不但排汉也疑满，不但防民也防官。