旅大殖民当局此后以内阁方针不符合当地实情为由连续提出交涉，请求日本政府改变现行方针。其理由是：中国禁烟有名无实，旅大地区每年有多达数十万中国人出入，关东厅无法割断与中国在地理、交通、民族上的联系。因此只有模仿中国鸦片取缔和禁烟政策，继续实施吸烟特许制度。其请求在1923年7月获日本政府批准，采用“以现状为基础的鸦片制度”，即“新制度承认放任私吸上瘾者不能实现救济中毒者，故采用将所有上瘾者置于警察监视之下许可吸食方针，因此数字上会显出上瘾者激增状况”。殖民当局终于给自己的谎言找到了台阶，于1924年3月公布《关东州鸦片令》，对鸦片吸食、烟膏制造、生鸦片、药用鸦片、吸食用具制造、进出口、买卖、授受、持有等行为制定管制规定，禁止以制造吸食用鸦片为目的的罂粟种植。将所有环节都置于专任官员严格管理之下，对违反者设定严峻罚则，并制定相应实施细则，于同年9月10日实施。
    1928年7月，殖民当局以实施日内瓦国际鸦片会议协议为由修改鸦片令，宣布废除鸦片专卖人特许制，解散了宏济善堂药局。在殖民政府内设置专卖局，鸦片进口和批发业务改由殖民当局经手。从1928年7月底起，鸦片进口、批发、制造烟膏鸦片都开始由专卖局实施，“管理成本和收入都降低了[⑥]”。其实这一政策实施的实际背景是，一次大战后，国际鸦片行情连续暴跌，鸦片交易利润大为降低。殖民当局1923年后进口销售的鸦片数量，虽增加到以前2倍以上，但其纯收益却不复当年，殖民政府只好改为运营成本更低的直营方式。
    旅大殖民地财政依赖鸦片收入还有其他旁证材料。1929年，日本关东厅长官曾为名为张本政的人请求授勋[⑦]，理由是因其担任宏济善堂总理期间对殖民地政府财政做出的贡献。1923年6月，张被选为宏济善堂总理。张就任后，将宏济善堂戒烟部利润作为特许费全额上交殖民当局。1928年7月，殖民政府开始实施鸦片专卖，张又将戒烟部全部业务无偿转让给殖民当局。关东州从1914年将所有鸦片进口及销售权全部给予宏济善堂，宏济善堂从鸦片专卖制度中获取的利润，最初为5成，很快上升到6成，最高时达到7成。从1923年到1928年6月的5年半时间里，向殖民当局交纳特许费680万日元。宏济善堂垄断鸦片涉及巨大利益，在殖民当局内部也有争斗，日本国内也屡有议论。1922年初，日本国会有人提出质疑，宏济善堂买卖鸦片是否经日本政府允许？同年2月24日，日本内阁总理大臣在上议院答辩时坦承：关东州的鸦片买卖全部许可给宏济善堂，由关东厅实施严格监督。而关东州的鸦片管理方针是由内阁决定的[⑧]。就是说，在旅大租界公开买卖毒品的责任完全在于日本政府。
    （二）一桩公诉案所反映的真相
    涉及宏济善堂内幕，1922年大连法院还有一桩渎职罪的公诉案。被告是原大连民政署长中野有光与前宏济善堂职员小畠贞次郎及另外8人。为被告辩护的律师大井静雄深感审判不公，将审判事实和辩论焦点以及涉及法律辑录成《鸦片事件的真相》小册子散发，为解开宏济善堂内幕留下了难得的史料[⑨]。书中首先概述了本案案情，其次从日本国内法系统的角度和国际条约的角度论述此案，指出真正的犯罪者应该是关东厅及所有涉及鸦片交易的机构和个人，而不是被告。
    宏济善堂戒烟部历来由大连民政署直接管理，其收入也经民政署上交关东厅，民政署长负有对其管理监督的权限，即“关于戒烟部职员定员、任免、鸦片进口地、种类、数量及批发价的批准权”。关于犯罪事实，一审判决书指出：“1919年2月10日，中野有光任大连民政署长后，应被告梶井盛、桑田蚕造、蒲原基辅请求，在批发戒烟部鸦片时，故意降低鸦片价格，以图……自身利益”。“从1919年6月26日起至1920年9月29日止，计40次在魏长德名义下，向被告藤井三郎以71万4812元价格批发红皮子（伊朗）鸦片2549公斤又325克及边土（西伯利亚产鸦片）57公斤又555克。结果令梶井盛获利14万338元，……（其他嫌犯乙、丙、丁、戊亦同，故省略）”。“被告小畠贞次郎受被告中野推荐，于1919年6月5日就职宏济善堂戒烟部，之后与被告中野有光共谋……犯罪活动[⑩]”。由此可知，此案是民政署长中野有光和宏济善堂戒烟部职员小畠贞次郎勾结外部8人共谋低价批发鸦片牟利的案件。其中5人共获利70余万元，而关东厅控告金额为80万元。关于获利的处理，辩护律师指出：“中野保管来自桑田约7万元，来自小畠约23万元，合计约30万元存款……但此款全部为公共支出，未尝为中野自身花一文。现存约15万元以公债和现金形式存在第一银行大阪支店和鸿池银行，银行经理可证明其确以公款存入。可知此款保管是为将商人所得利益尽量用于公益[11]”。
    关于旅大的鸦片特许制度的目的，判决书指出：“关东厅……为图其收入，以行政方法……指定宏济善堂为鸦片进口销售人，令该堂戒烟部掌管鸦片采购销售事宜，令其将纯收益经大连民政署上交关东厅”。其运作流程是：伊朗鸦片由宏济善堂经关东厅及大连民政署长批准、委托三井物产株式会社大连支店从波斯方面进口，由宏济善堂加价后批给零售商，边土是关东厅没收走私者物品，以一定代价卖给宏济善堂，宏济善堂再加价批发给零售商。宏济善堂从批发利润中扣除购买费、员工工资和戒烟部经费，将纯利作为特许费上交关东厅。“关东厅以地方费杂收入名目收取，其数额每年约达4、5百万元之巨”。关东厅令宏济善堂将进口鸦片以高于从三井物产买入价的3至4倍价格批发以交纳特许费，并将没收边土转卖宏济善堂、该堂再加价批发，关东厅坐收双重利润。此案中，因嫌犯故意将烟土低价卖出，损害了关东厅利益，因此起诉罪名为渎职罪。依据是戒烟部职员记录的批发价和市场价差价。但辩护人调出上年度同一时段差价记录，却发现两者之间根本无法区分，也就是说单凭差价无法判断有罪。辩护律师还发现另一个惊人事实，即1921年3月，戒烟部理事佐藤雄太获民政署和关东厅批准，将伊朗鸦片400箱总量达28725公斤一次性批发给与石本鏆太郎相同住址、名叫元崎元八的人，总额达230万元。其价格是平均每375克30元。而当时市场相同数量鸦片批发价是43元，大量批发价为37元，价格差高达43.3%。而经中野有光之手批发的平均价格差仅为13.8%。辩护人要求提此事件有关者上法庭作证，遭检方拒绝。
    辩方认为，从日本国内法律系统看，1908年9月发布的敕令213号《关东州裁判事务经手令》规定，日本刑法规定适用于关东州。因此向关东州进口销售鸦片本应依法论罪。关东州尚未发布过鸦片令，对医药和制药用的鸦片也无例外规定。因此，“宏济善堂戒烟部理事和职员、关东厅长官、事务总长以下的官吏、以及三井物产公司员工都犯有鸦片罪。但关东厅法院根本无视这些事实，不能不说是本末倒置”。控诉矛头直指日本殖民地最高长官。