1906年9月20日，清廷颁布禁烟令，在全国各地掀起了一场很有声势的禁烟运动，到1911年10月被资产阶级革命起义暂时停止为止，清末禁烟运动持续了五年多的时间。在此期间，清廷一面于外交上展开积极的交涉，努力寻求国际的同情和支持；一面于内政上制订和颁了一道道禁烟章程，并认真督促检查，使禁烟运动卓有成效开展。英国政府承认：“中国于禁种一事立意成笃，且成效卓著”[1]。1911年国内评论说：“综观各省禁烟之成绩，欲作违心之论，谓非良好而不可得”[2]。孙中山也认为：“成效渐彰，黑藉衰减”[3]。清末禁烟运动的伟大成就是举世公认的。然而，由于种种原因以往的论著似乎重视不够，不仅对国内禁烟运动的起因缺乏深入地探讨，而且对英美两国政府对中国禁烟运动的立场和态度及其国际背景，亦缺乏深入地分析。这里仅围绕着禁烟运动所展开的复杂的中英美之间的外交交涉，作一扼要评析，求教于各位专家。
    一  各国人民反对鸦片贸易运动的高涨与英国鸦片政策的松动
    20世纪初年，世界毒品问题已经相当严重，不仅殖民地半殖民地国家每年被迫接受大批麻醉性毒品，各种各样的毒品充斥市场，到处泛滥成灾，国家安全、民族健康和经济发展都受到严重摧残，就连严禁麻醉品自由贸易的西方各发达国家的毒品问题也日渐严重，引起社会各界的普遍关注。被奴役的亚洲是鸦片的主要产地，亦是毒品倾销的主要市场。印度、中国和波斯是鸦片的主要生产国，英国、法国、德国和日本是吗啡、海洛因的加工出口国。毒品的受害国和地区主要是中国、朝鲜、安南、暹罗、缅甸、马来西亚、菲律宾、新加坡、香港及澳门。在这些国家和地区中，中国遭受的毒害最为深重。
    1858年，在炮舰的威胁下和提高关税以筹措军饷的利诱下，清政府与英国代表在上海签订《通商善后条约》，中国被迫承认鸦片贸易合法。鸦片贸易合法化之后，英国政府一面在印度劝诱和逼迫农民扩大罂粟种植面积，一面在中国各通商口岸大力兜售毒品，输入中国的鸦片数量急剧增加，价值越来越高。大致说来，从1870年到1890年的二十年间，每年输入中国的鸦片一般都在9万担以上，相当于鸦片战争前夕的三倍左右，鸦片价值平均每年为3000-4000万海关两、亦相当于鸦片战前的3倍左右。1890年以后，由于中国土产鸦片数量急剧增加，对于印度鸦片多少起了一定抵制作用，进口的鸦片数量有所减少，但平均每年仍在5万担上下[4]。
    1859年，清廷重新颁布鸦片章程条例，除了保留禁止官兵太监吸食鸦片条目外，其它内容一概删去，以往对于种植罂粟处以极刑的条款自然废止。种植罂粟于是可以公开进行。光绪初年，李鸿章等人公开鼓吹种植罂粟，抵制外来鸦片，以减少白银外流，增加财政收入。这种饮鸩止渴的愚蠢方案居然得到一批有识之士的赞同[5]。由于得到了政府的鼓励，罂粟种植面积越来越大，鸦片产量越来越高。马士估计1900年中国的土产鸦片有376000担[6]。国际鸦片委员会估计1906年土产鸦片有584800担[7]，相当于当年进口鸦片的11倍。而清廷户部估计的数字大得更加惊人，“种烟之地约计五六十万顷，产土近四百万石”[8]。
    随着入口和土产鸦片数量的激增，鸦片价格有所下跌，加之遍布城乡的大小烟店为吸食者提供了便利条件，吸食鸦片人数激增，遍及社会各阶层。有的省区不仅成年男子大多染上烟瘾，就连妇女儿童也不能幸免。例如，山西“病在自种自吸，无地不种，驯至无人不吸，取携甚便，祸延妇孺，穷苦力作之民传染殆遍”[9]。有人推算四川的吸食者约占该省总人口的27%[10]。军队吸食鸦片的风气更为普遍，成都驻军的吸食者“不仅十分之五六”。除了这数以千万计的鸦片吸食者外，何况还有大批吞服吗啡、海洛因的患者。一言以蔽之，20世纪初年的毒害已经达到人类史上最严重程度。清廷对于鸦片毒害的程度是十分清楚的，也承认以土药抵制洋药政策的失败。1905年的户部奏折说：“窃自洋药之毒已深，土药之禁已弛，始图抵制，终至泛滥，内而年增数千百万无形这惰废，外而年铄数千百万立罄之脂膏，国计民生两受其害。故中西智土咸谓中国欲为自强计，为致富计，均非禁烟不可，然一禁则百难毕集”[11]。这里强调的“百难毕集”的最大两道难题是，对于洋药不敢禁，对于土药不愿禁。经过洋人的多次打击，清政府表示完全驯服，正在起劲地标榜“量中华之物力，结与国之欢心”，因而不敢主动禁烟。之所以不愿禁，是因为土药洋药税捐已经成为王朝财政的重要入项，每年高达一千多万两银。在国库十分空虚之时，放弃鸦片税捐，岂不等于自杀！
    20世纪初年，不甘心受奴役受压迫的中国知识分子，感受到列强瓜分中国的现实危机，希望从痛苦中崛起和超越，当他们目睹了日本作为一个落后的亚洲国家迅速崛起战胜沙俄的事实，许多人认为民族主义是国家强盛之本，试图用民族主义激发民众的爱国热情。在研究中国衰败的原因时，他们一方面指出封建专制制度是国家落后的政治根源，同时认真分析了文化的社会的因素，认为中国衰败与鸦片有很大关系。“举天下群趋于萎靡而无勇往直前之慨，皆鸦片阶这厉也”[12]。不禁烟，开矿没有用，练兵也没有用。他们对比说：“日人烟禁最严，故国势蒸蒸日上；华人吃烟者多，故国势日弱”[13]。中国存亡实以鸦片烟能否驱除为断。救中国之亡不能不驱除鸦片，不驱除鸦片不能救中国之亡！
    在澳大利亚，人们集会演说，痛陈鸦片危害，纷纷递书请愿，要求禁止鸦片贸易。在暹罗，因沾染烟瘾者日众，政府严令禁烟，“以冀除烟毒而免后患”[14]。其它鸦片受害国也都一致谴责鸦片贸易，纷纷厘订章程条例，禁止鸦片输入和传播。印度是鸦片受益国，但印度人民对于鸦片产销也深表不满，“有识之士莫不以贩烟为非理”[15]。
    同样，英国人民反对鸦片贸易的斗争自从中英第一次鸦片战争时期展开以来，就没有停息过。英国的人道主义者、归国的传教士和工商业资产者出于各种动机，曾多次掀起反对鸦片贸易运动。他们认为把鸦片强行输入中国，不仅违犯了中国的法令，破坏了中国的市场，而且使英国人的道德和宗教感情遭到了蹂躏。19世纪英国人民反对鸦片贸易的斗争，尽管没有改变英国政府强行维持鸦片贸易的政策，但通过一次次激烈的议会辩论，总是把英国政府置于很难堪的境地，使历届政府首脑不敢无视公众舆论，不敢公开承认其维持鸦片贸易的立场。20世纪初年，英国人民反对鸦片贸易的运动出现新的高潮。英国力除鸦片贸易会的会员多次集会，发表演说，抗议政府的鸦片政策。明确指出，中国被迫接受鸦片是英国武力压迫的结果，印度农民种植罂粟也是英国压力造成的，中国政府采取饮鸩止渴的方法鼓励农民种植鸦片，其责任也应当由英国政府来承担，英国维持毒品贸易是可耻的。他们强烈要求英国政府停止鸦片贸易，向中国赔礼道歉！
    1906年5月30日，英国下议院集会，鸦片问题照例引起激烈辩论。议员得雷首先站起来发表演说，他说，1858年中英通商条约关于鸦片弛禁的规定，是英国政府强加给中国的结果，鸦片的毒害已为世界所公认，英国继续维持这种贸易是可耻的，应当废止条约，停止鸦片贸易。接着，议员罗达福站起来，抨击政府的鸦片政策，要求尽快停止鸦片贸易。印度部大臣约翰·莫莱（Morely）辩解说，鸦片贸易之所以不能停止，不是英国政府的责任，是中国政府不愿禁。“华人若欲禁烟，固吾英人之所乐从者。然据美国专员报告，知中国吸烟之风尚炽盛，未尝有欲禁者，果欲禁之，我英当不阻拒。……我卸任驻华公使近将言旋，必能知中国禁烟一事之虚实。使其立意果坚，自必慨然允从，虽印度财政有损，所不惜也”[16]。这说明，英国政府在各国人民反对鸦片贸易的舆论压力之下，鸦片政策有所松动。中国禁烟的最大国际障碍正在减弱。
    二  中英关于禁烟运动的交涉
    英国下议院1906年5月30日关于鸦片问题的答辩消息，第二天刊登在英国各家重要报刊上，很快通过三个渠道传递给清廷。其一，《字林西报》通过电报获得消息后，于6月1日发布了一条简短新闻。中国《外交报》得悉，立即发表评论，指出这是中国发动禁烟的绝好机会，敦促清政府说：“鸦片之于中国，语夫外交之故事，则有丧败之辱，语其毒烈之性质，则有破业弱种之忧。凡有心国是者，早应痛加革除，固无俟人为之谋也。况今者英国又自知贸易鸦片有背生人之道德，故愿将其国际贸易大利悉数捐弃，以助我国文明之进步，是诚外交界上希望难得之时会”[17]。清廷对此不可能不予注意；其二，8月初英国《泰晤士报》记者莫理循将一份详细刊载下议院辩论的《泰晤士报》亲自送交外务部侍郎唐绍仪。当时清廷对此表示怀疑，没有任何积极反应；其三，驻英公使汪大燮得到英国下议院辩论情况后，专门具折上奏清廷，报告英国鸦片政策松动消息，他说：“彼每遇国会初开，未尝不筹议及此，率谓我种土药视为利源，病不求医，无从挽救，虽复更倡迭和，终于一笑而散。情事如此，设我果有意，英必投袂而起，以表同情，可断言也。纵观前事，历历如绘，积贫在此，积弱在此，贻笑在此，受侮亦在此，禁之一说，何待再计”[18]。这一奏折寄达清廷后，引起重视，但在讨论时，仍有一些大臣担心禁烟遭到英国政府的阻扰，军机大臣瞿鸿机以汪大燮驻伦敦，主张禁烟，必有把握，议遂决。9月20日（八月初三）禁烟上谕发表。于是，禁烟运动在国际国内强烈呼吁下拉开了序幕。
    根据9月20日诏令，政务处拟定禁烟章程，于11月30日奏请颁布。就章程的内容来看是全面可行的，而关键的问题是如何对待外国鸦片。如果不能对印度鸦片限制禁止，那么，对国内鸦片的一切限制禁止措施都将是空话。11月30日，即颁布禁烟章程的当天，外务部向英国驻华使馆递交了一份照会，内容共有6项：1.中国政府现已下令在十年内禁绝土药，印度输入鸦片亦应同时限制禁止。请以1901—1905年进口中国鸦片数量的平均数，自1907年起逐年递减十分之一。2.中国派一官员常住加尔各答，检查鸦片装运。3.中国土药税已由每担税银60两，提高为115两，而印度鸦片较土药味厚二倍，每担仅税110两，请相应提高到220两。4.请香港总督限制鸦片烟膏向大陆输入，若继续输入，必须重征其税。5.请立即关闭各租界烟馆，限制酒馆、茶楼、旅店等以鸦片供客，以便中国禁烟。6.根据1902年中英《续议通商行船条约》第11款有关禁止吗啡的规定，一俟其它各国同意，即应按章实施[19]。
    英国外交部接到中国照会后，立即转交印度部，再移交印度政府。1907年5月30日英国外交部收到《英印度部致外务部说略》。据此，外交部大臣葛雷于6月14日由伦敦向驻华公使发出训令，授权朱尔典与中国直接交涉。朱尔典收到训令，于8月12日向中国外务部发出照会。1.同意中国十年限禁鸦片计划，但主张由印度平均每出口鸦片67000箱，其中运到中国者51000箱（包括香港在内），每年递减出口中国鸦片额的1/10，（即5100箱），1908年为61900箱，1909年为56800箱，1910年为51700箱，若中国在此三年禁种吸食有效，同时能对土耳其、波斯鸦片实行限制，印度政府在未来七年每年继续递减十分之一，直至减尽。2.同意中国政府派员常驻加尔各答，检查鸦片包装发售。3.原则同意增加鸦片税厘，具体提出刁难问题。甲、新定每担土药收税115两，是否各地一律照收？乙、是否较可征之税已增一倍？丙、洋药及土药市场价格究竟是多少？这些问题需要调查。还说：“至洋药较土药味浓一倍之说，印度政府则谓未必如是”。4.禁止香港鸦片烟膏输入一项暂缓讨论。5.若中国全部关闭租界以外的烟馆，租界当局自必照办，无须中国官员提出请求。6.禁运吗啡入口一事，各国若同意，英国愿协同办理[20]。从这六条答复来看，英印政府尽管同意限制鸦片出口，却拒绝了中国增税的要求，还增加了以三年为试验期的附加条件，使限制鸦片贸易的主动权操在英国人手中。