抗日战争时期，日本占领军在华北地区建立起伪政权--中华民国临时政府（后改称为华北政务委员会），在中华民族的抗日战争史上留下极不光彩的印记。早在抗战初期，毛泽东就提出要“研究沦陷区”，并指出：“中国沦陷区的问题，是日本帝国主义的生死问题。”[1]以往对伪政权的研究，由于可以理解的原因在采取绝对否定态度的同时，并未就伪政权的政治运作问题进行深入探讨。本文试图对华北伪政权的政治存在过程及其政治体制运作做一个简略的考察，以就教于大方。
    华北伪政权的源起
    华北地区包括冀、察、绥、晋、鲁五省和平、津两市，在政治、军事和经济方面都占有极其重要的地位，特别是这一地区丰富的物产资源和广大的市场，早已为日本所垂涎。30年代初，日军占领东北地区后进而向华北地区扩大其侵略的势头。关东军认为：“在华北可以很容易地建树起第二个满洲国”，[2]这样，不但可以进一步扩大日本的控制区，也可以实现“以战养战”、“以华治华”的战略目标。1933年11月，日本国内阁在“帝国外交政策”最后修正案中明确提出要“支持中国大陆之分治活动，驱逐国民党势力于华北之外。”[3]
    1933年，日军占领山海关，侵占热河省，挑起长城战火，迫使中国军队撤出冀东地区。1935年11月25日，在日本军队的扶植下，汉奸殷汝耕在通县宣布冀东防共自治委员会（后改称冀东防共自治政府）成立。1937年“卢沟桥事变”后，日军迅速占领了华北诸省的大部分地区。此时，偏安一隅的冀东防共自治政府显然不具备担起整个华北地区的伪政权的职能。于是，建立一个整个华北地区的伪政权以作为日本华北占领军的地方管理权力机构，既符合日本占领军对于华北的控制政策，又可以在“以华制华”中消驰中国民众的抗日情绪。对于这个伪政权的性质，日本军队早就确定为“新政权不是华北地方政权，而应是取代南京政府的中央政府，其政令得在日军势力范围内所属全部地区普遍行施。理由是，如果以地方政权为牌匾，不足以号召率一流人物前来参加，且带有分割中国地方政权形式的嫌疑，实非善策。再者，建立地方政权乃消极退让，易被南京政府的统一政策所压倒。”[4]
    在这种背景下，伪政权中华民国临时政府也就应运而生了。
    华北伪政权的出笼与延续
    早在1937年8月1日，日军就在天津成立了汉奸组织天津治安维持会。9月23日，又在天津成立了平津治安维持委员会。北平治安维持会也于10月12日召开常务委员会，会上决定将北平改称“北京”，同时发出“劝告国民政府和平停战”的通电。12月13日，日军攻占南京。次日，日本华北派遣军扶植的中华民国临时政府就在北平出台。
    伪临时政府实行议政委员会、行政委员会和司法委员会三权分立的政治体制。以五色旗为国旗，继承中华民国的年号，定都于北京。新政府的主体行政委员会，基本上都是由北洋时代的旧政客组成。连日本政界有识之士都认为，他们“实际均为人所不齿之流氓地痞集团”。[5]
    1938年1月16日，日本近卫内阁发表对华声明：“帝国政府今后不以国民政府为对手，而渴望真能与帝国合作的中国新政权的建立和发展。”18日又补充说：“为了否认国民政府，只要承认新政权，就可以达到目的，因为尚未到达正式承认中华民国临时政府的时期。”[6]日本外相表示：“日本政府要等待事态的发展，不会立即承认任何其他政权。不论实际上将承认哪一个政府，华北的政权都将构成该政府的基本力量。”[7]当时的日本陆军也是“把华北政权明确地看作中央政府”。
    3月28日，以日本海军为背景，日本华中派遣军扶植建立起了华中伪政权维新政府。维新政府的性质“是作为一个地方政权而成立的，以中华民国临时政府作为中央政权，尽快促其合并统一。”[8]在日本军的导演下，伪临时政府与维新政府在北平成立了中华民国政府联合委员会。
    到1938年6月，北平、天津、河北、山东、河南和山西四省二市的伪公署先后成立起来，1939年1月组建了青岛特别市公署，7月设立了苏北行政专员公署，也划归临时政府管辖。在其仅有的辖境4省3市1行政区内，“临时政府的省、道、县政府一系列中国方面的行政机构，始终未能达到中央集权的程度。特别是县政府的行政，并未能执行临时政府的统一指令。实际上是以日军兵团长及其政务幕僚担任的特务机关长，承担县政的领导。”[9]
    1938年12月29日，身为国民党副总裁的汪精卫竟然“响应敌方谬论”，“不惜自附汉奸”，逃离重庆后于12月29日发表投敌“艳电”。由于汪精卫本人的地位和名声，使得日本方面决定起用汪精卫建立新的伪中央政权。处于北平的中华民国临时政府自然也就面临降级为地方政权的命运。
    经过一年多时间的协商，日本军界内部的权力分配以及汉奸们之间的讨价还价达成了妥协。1939年6月6日，日本内阁五相会议通过《建立中国新中央政府方针》，提出了汪精卫的首席位置和临时、维新伪政府并入新的中央政府问题，确定了“中央政府与地方政府之关系，以分治合作为原则”。[10]1939年10月30日，日本提出：“该地区作为局部地区处理”。“临时政府改为华北政务委员会，并有处理军事之权。”[11]华北政务委员会“是在国民政府主席领导下行施极高的自治行政权，这一点是明确的。”[12]12月30日，日汪签订的《新关系调整要纲》中，汪接受了“华北与日满两国在国防上、经济上为强度结合地带之特殊性”，因而仅仅是“废止临时政府之名称，重新由华北政务委员会暂继承既成事实”。[13]也就是说，汪精卫并不染指华北地区。
    1940年3月30日，以汪精卫为首的伪国民政府在南京粉墨登场。同日，汪伪国民政府发布《华北政务委员会组织条例》，规定：“国民政府为处理河北、山东、山西三省及北京、天津、青岛三市境内防共、治安、经济及其他国民政府委任各项政务，并监督所属各省市政府，设置华北政务委员会。”还规定在防共、治安、开发资源、调节经济、对外贸易等方面均“得为便宜之处置”，“为维护华北治安得设置绥靖军并指挥之”。[14]
    同日，中华国民临时政府发表《宣言》称：“国民政府改组还都宣布两端，实现和平与实施宪政，均与临时政府素所揭橥并无二致，旨趣即属相同，统一可期奠定，故3月30日国民政府还都典礼之际，即行宣言解消。”[15]华北政务委员会同时发表《成立布告》称：“前临时政府所办事项，本会当继承，暂维现状”。[16]
    其实，华北政务委员会和临时政府除了名称不同外，实质丝毫无异，而汪伪国民政府仅有对华北政务委员会的领导名义，对于政治的实际操作基本上没有什么干预。日本华北派遣军也明确表示：“随着中央政府的成立，根据华北的特殊地位，为了在国防、经济、思想各方面形成一个与日满紧密合作的地带”，在国防方面“首先必须树立日本对华北的政治支配力”，在经济方面“对于粮食问题，首先要争取华北自给自足。对于棉花煤炭等，应与日满交流，借以提高生产力，为充实日满的总体力量作出贡献”，在思想方面“建设一个由真正的日中合作思想控制的华北”。[17]显然“华北特殊化”仍是日本华北派遣军坚持的既定政策。
    华北伪政权的政治运作
    显然，无论是中华国民临时政府，抑或是华北政务委员会，它们都是日本占领军的傀儡政权。在华北沦陷区域，“没有帝国陆军的财政和军事支持，它们根本就建立不起来，也根本无法生存下去。”[18]因此，无论华北伪政权那一时期的政治运作，均受到来自日本占领军的严密控制。它就象一个台前木偶一样听命摆布。
    1.政治方针。依据1938年4月日本华北派遣军司令官和伪临时政府行政委员会签署的关于派遣日本顾问的《政府聘用顾问约定》，伪临时政府聘用日本占领军推荐的行政、法制、议政、军事、地方顾问及辅佐官，临时政府就一切政务事宜“应预先与各该顾问充分协议后行之”。[19]在伪政权内部机构中，“日本顾问广泛地控制着一切政府事务”。[20]所有的一切事务，如果没有日本顾问的支持是无法进行的。日本顾问“许多人是完全不称职的”，有的“对中国的历史、文化或经济竟然一无所知”，但“连芝麻大点的事情”也得“找他们商量”。[21]
    日本华北派遣军负责监督全部华北伪政权的行政工作，直接负责河北、北平、天津三省市的“政务指导”，山东、山西、河南三省由当地日本驻军负责“政务指导”。对于伪政权中央和省一级政权，日军都设立顾问部。各地具体事务由日本陆军设在当地的特务机关负责，道、市、县派驻“联络员”。1938年1月23日，日本首相宣布日本政府对华北伪政权实行“监护”。12月16日，日本对华院改称兴亚院，这是日本政府对华政策的枢纽机构，其驻北平的华北联络部担当着对华北伪政权的“外部监督”任务。
    在这种强力压制下，伪临时政府的施政方针只能是以日军的政策为政策，在不断强化自身机构、发展汉奸的同时，从各个方面配合日本占领军的野蛮统治。
    2.军事行为。在华北这块日本的准殖民地区域内，日本的统治主要靠军事镇压。为配合日军占领和伪政权统治的需要，招兵买马组织“伪军”就成为了华北伪政权时期的一项非常主要的政治运作目标。
    日军占领华北地区后，投敌的原国民党军、被打散的土匪、地主武装成了伪政权最初的网罗对象，伪政权将他们集合起来组成“伪军”部队，对于其中战斗力较强又比较坚决亲日反共的给予“剿共军”的名称，由伪政权发给军饷，令其在当地日军的指挥下“治安警备”。其它降日的中国军队，则给其“皇协军”名称，暂发经费，日后逐步解散。
    为了建立起一支平时“维持治安”、战时可随同日军作战的“正规”伪军，1938年5月10日，为治安部设立陆军军官学校。1939年10月1日建成为数1.5万人的第一批“正规”伪军--“治安军”，分驻北平、天津、河北、山东等地。后来，“治安军”通过几次扩军，号称拥有10万之众。1941年后，“治安军”先后有19个团开赴冀东地区，叫嚷与日军“互相提携，以共同力量彻底覆灭共军”，结果却遭到惨败。
    3.经济构建。日本所以坚持“华北特殊化”的方针，就在于华北地区丰富的物资资源是日本进行战争的重要保证。华北伪政权在各个时期的经济运作同样也是服务于日军的战争需要，因此其政治意义要远大于经济意义。
    1938年2月，临时政府在北平建立中国联合准备银行，先后向日本借贷5亿日元作为资本。3月10日，该银行开始发行与日元等值的钞票--联银券。这种与日元接轨的货币，使得华北沦陷区域的金融制度纳入了日元体系，同广大的未沦陷区形成隔离。1939年3月，经过整顿，联银券成为华北沦陷区统制金融的唯一通货。中国联合准备银行在其存在的7年多的时间内，垄断了华北地区的外汇通兑，其发行联银券共达1238亿元之巨。