保甲制度是中国传统的人口户籍管理制度，也是中国历史上为应付战乱，统制民力，实行人口管理军事化的一种制度。它历史久远，几乎可追溯到中国历史的源头。但保甲制度成为风靡全国占主导地位的人口管理制度并为世人所熟知，莫过于30年代开始的，由南京国民政府倡导并强行在全国推行的“保甲运动”。本文意在考察民国保甲制度兴起的过程，阐明其出现的历史原因，企望进一步揭示其客观引发的历史意义和现实价值。
    一
    与现代的社会组织以个人为要素的方式不同，保甲制度是中国封建时代长期延续的一种社会统治手段，它最本质的特征是以“户”（家庭）为社会组织的基本单位。长期以来，儒家学术在中国社会具有独尊的地位，儒家的政治学说是把国家关系和宗法关系融合为一，家族观念被纳入君统关系之中。这样，保甲制起到了对全国的严密控制作用。民国成立之初，由于受西方以个人为社会组织单位的政治观的影响，曾一度废弃了保甲制。但一些地方实力派在自己所控制的地区内，仍实行着相似的制度，如广东的“牌、甲制”，广西的“村、甲制”，云南的“团、甲制”，北方不少省份的“闾、邻制”等。1928年10月，国民党二届中常会179次会议通过《下层工作纲领案》，议列保甲运动为全国性七项运动之一。
    1931年6月，国民党对工农红军进行军事“围剿”之时，蒋介石以军事委员会委员长身份督师江西，认为“剿共”不力的原因之一是民众不支持政府。于是在“剿匪总司令部”所属党务委员会内专门设立了地方自卫处，研究保甲制度，草拟法规，先在江西试行。蒋介石亲自划定江西修水等43县编组保甲，将原有闾邻等自治组织一律撤销。次年，鄂豫皖三省“剿匪”总司令部颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，规定10户为甲，10甲为保，联保连坐。1934年，国民党“中政会”第432次会议议决由行政院通令各省市切实办理地方保甲，据此，行政院于同年12月通知各省，普遍实行保甲制度。于是，保甲制度便由“剿匪区”推向全国。
    保甲制的基本形式是10进位制，10户为一甲，10甲为一保，10保以上为乡镇。在具体实施时，采用了有弹性的做法，规定“甲之编制以十户为原则，不得少于六户，多于十五户”，“保之编制以十甲为原则，不得少于六甲，多于十五甲”，“乡（镇）之划分以十保为原则，不得少于六保，多于十五保。”保设保办公处，有正副保长及民政、警卫、经济、文化干事各一人，保长兼任保国民兵队队长和保国民学校校长，与乡（镇）长一样，亦实行政、军、文“三位一体”。保甲制对保甲长人选极为重视，规定有“以下情事之一者不得充任保甲长，一、年未满二十者；二、寄居当地未满二年者；三、有危害民国行为曾受徒刑之宣告者；四、剥夺公权尚未复权者；五、曾为赤匪协从虽准悔过自新尚无忠实事实表现者；六、吸食鸦片及麻醉毒品者；七、无正当职业且无恒产者；八、行为不正乡里不齿者。”[1]这种种规定保证了保甲长必须代表地主、富豪之利益，竭力通过保甲强化其统治基础，并牢牢控制民众，“使每一保甲长均能兼政治警察之任务”[2]。
    从30年代初开始推行的保甲制度，持续近十年在全国范围内陆续建成，绝大部分省份均以《剿匪区内各县编查保甲户口条例》为蓝本，根据地方实际，制订了地方编制保甲之规程。也有个别省份虽秉承了中央政府的保甲精神，但在具体名称和实施上并不完全相同。如在1935年1月颁布的《绥远省政府试办保甲暂行规程》中规定，“编组保甲暂仍沿用原有之自治组织，以户为单位，户设户长，户以上为邻，邻以上为闾，闾以上为乡镇，乡镇以上为县区。”“乡镇长同于保长阶级，闾、邻长同于甲长阶级。”[3]各省份编办保甲的时间也不尽相同，约在1934、1935年间达到高潮。国民政府江苏省主席陈果夫亲自审定的《关于江苏省办理保甲案》中令：“本府为安定社会充实民众自卫力量起见，令饬南通、盐城、淮阴、东海、铜山五行政督察区所属各县于本年四月一日起先行试办，其它各县于本年十一月起一律举办。”各地方长官之重视，推行范围之广泛，可见一斑。
    二
    强化基层统治，稳定社会秩序，是民国保甲制度产生及推行最直接的一个目的。第一次国共合作破裂之后，国共两党在意识形态、对中国社会性质的认识及在建设中国的道路上的分歧，使两党走向对立，国民党对共产党人的血腥清剿，更加加深了彼此间的仇恨。共产党在苏区轰轰烈烈的土地革命，也严重地动摇着国民党的独裁统治。所以，反共防共、对抗土地革命成了南京政府的当务之急，因此保甲制度的推行是国民党反共防共的需要。
    民国保甲制度的最早试行，是在国民党反共的最前沿--江西开始的。蒋介石兼任总司令的鄂豫皖三省“剿匪”总司令部正式颁布《豫鄂皖三省总司令部施行保甲训令》及《剿匪区各县编查保甲户口条例》，全面在接近革命根据地的地区建立保甲组织。可见，南京国民政府所推行的保甲制度从创意起便刻上了“反共”的印记。保甲制度从反共前沿向全国推广，反共防共始终是各地编办保甲的原则之一。各地各级政府在编办保甲时无不认为，各地“受匪共的滋扰，农村残破，荆榛遍野，痞棍肆虐，良善无以为生”。“官方若无领导的办法及严密的组织，安有自卫能力之可言？”[4]反共防共成了各地编办保甲的首要目的。
    保甲制度中最为严厉，最为非人道、反民主的部分便是联保连坐法。联保就是各户之间实行联合作保，共具保结，互相担保不做违法之事；连坐就是一家有“罪”，结内他户举发，若不举发，结内各家连带坐罪。它规定，“各户户长应联合甲内他户户长至少五人，共具联保连坐切结，声明结内各户，互相劝勉监视，不为匪、通匪、纵匪，如有违反者，他户应即密报，倘瞻徇隐匿，联保各户实行连坐。”[5]“此项切结，由甲长面交各户长，依次签名，不能亲书姓名者，得请人代书，但须在姓名之下捺印，并由甲长签押。有为匪、通匪、纵匪，证据确凿之户，则执行搜索、逮捕之紧急处置。否则邻居各户，不得借口拒绝与之联保，保内除公共处所外，凡各寺庙，亦应互具联保连坐切结。其保内仅有一处寺庙者，由该寺庙主持出具担保庙内人口不为匪、通匪、纵匪之连坐切结。新迁入户，应与同甲各户联保。”[6]“联保连坐切结乃保甲精神之所在，必须强制执行，始能达到化莠为良之目的，如不足法定人数，得加入甲内其他各户共同联保。”[7]国民政府内政部曾专门发布过一份连坐暂行办法，其主要内容是：出具连坐切结时，由户长签名盖章或匣押，一式两份，正结存县，副结存区。各户如发现另户为匪、通匪、窝匪等情，应立即报告，如隐匿不报，便以“庇护罪”或“纵匪罪”论处。抗战发生后，职保连坐法又有了新的修正，国民政府在《整理川黔两省各县保甲方案》中改具结连坐为不具结连坐。即各户不必签名具结，但如发生甲内居民有通匪、为匪等情，一经审判机关查明，对同甲各户立即予以连坐处分。在该法的说明中提出上述变动的理由是：同甲各户因贫富不同往往不愿联保具结；而愿意联保具结的各户则往往素来关系密切，某户如有违法行为，同结者必不肯告发，“故不如使同甲各户共负联保连坐之责，不另具切结，只须于各户门牌内加以说明。”[8]
    20世纪30年代，世界的民主革命正呈如火如荼之势，中国的民主革命正在为中国的全面近代化而努力，如果说，保甲制度的实行，还迎合了中国传统“家”文化的特点，在基层社会组织、人群管理方面还存在着适合中国国情的合理因素的话，联保连坐法则是夸大继承了保甲制度中固有的封建的、反动的一面。这是与中国民主革命的目的大相径庭的。更何况，这里的“匪”，专指中共。国民政府担心下层误解，还强调，“连坐之实施，以匪共案件为范围，其小偷窃贼，毋庸连坐。”[9]各县必须有“第一保，第一甲”，为其以军事化的方式整理保甲，编组壮丁队打好基础。在一些有红军活动的地区，还组织了“铲共义勇队”，强行规定18岁至45岁的男丁均为该队民兵，各甲壮丁编为班，甲长兼充班长；各保设分队部，保长兼任分队长。
    民国保甲制度的反动性掩盖了它管理人群、稳定社会的社会组织功能，出于巩固其独裁统治的考虑，国民党片面地发扬了保甲制度固有的封建性、非人道的功效，并涂抹上浓烈的反共色彩，使保甲运动自始至终，充斥着反民主、反人权、反共的强烈企图。这种极端的做法，一方面强化了它的政治功能，使之单纯成为国民党政权的统治手段，从而大大减弱了该种制度内蕴的良性社会管理效能。使保甲运动终为臭名昭著，长期被人们定位在“强化法西斯统治”的认识层面上。第二，国民政府一度轰轰烈烈的“保甲运动”最终收效甚微，其主要原因也与国民党的极端反共政策有关。导致“一般公正人士多不愿担任保甲长，一般不肖之徒多以保甲长有利可图，百般钻营”，“正人不出，自然只有坏人的世界，良好的制度也就变成剥削人民的工具，因此民众怨声载道。”[10]
    三
    民国保甲制度的兴起也是社会发展对基层社会组织建设的客观要求。
    南京国民政府对中国的“统一”，使连年战乱的中国获得了难得的休养生息的机会，无论是社会发展的必然趋势，还是出于巩固政权的需要，南京政府都不得不将发展经济，建设国家提到议事日程上来。然而连年的战乱导致了经济萧条，民生凋敝，在这样的基础上，如要发展生产，必须同步整顿社会秩序，尤其是进行基层社会组织的建设。在这种情形下，保甲运动被国民党制订为“训政时期”下层工作七项运动之一，成为国民政府“地方自治”的基础工作。
    孙中山先生曾将革命与建设的秩序规划为军政、训政、宪政三个时期。孙中山在其手书的《中华革命党总章》中说：“本党进行秩序分作三时期：一、军政时期，此期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，此期以文明治理，督率国民建设地方自治。三、宪政时期，此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。”在“训政时期”，国民党代替人民行使国家管理权力，同时训练人民学会使用选举、罢免、创制、复决四项权力。民国保甲运动发生在“军政时期”结束“训政时期”开始的大背景下。“训政”的实质，经过胡汉民等国民党理论家的解释，实际上就是“以国民党来训政”[11]。人民只有“服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权之训练，努力地方自治之完成，始得享受中华民国国民之权力。”[12]保甲运动是地方自治的基础工作，地方自治尚未完成，人民权力自然不能从国民党手中下放，保甲制度中的非人权条例的制订，其理论依据盖出于此。但无论如何，此时的国民政府对所谓地方自治，对基层社会组织的建设显然已有了一定的认识，这对于社会发展无疑是有进步意义的。认为“欲求直接民权能够训练成功，使真正民意能够表现，并且能够在深厚的基础上度过训政时期，而达到宪政，那么最重要的就是要靠实现总理所详细规定的地方自治了。地方自治实在是人民的一种基本团结、基本组织，有了这个组织之后，众人才能变成人民，才能达到一切民权的行使。”[13]并强调，“本党实行训政最重要的工作，是建设地方自治，树立民权基础，在军事初告结束，社会秩序，没有完全恢复。国民政府训政宣言指出：国家之建设，以实现建国方略、建国大纲及中国国民党各重要宣言与政纲为目的，惟如何而能达此目的，则当首先抚绥社会，消除伏莽，以为进行建设之基本。而保甲运动实为抚绥社会，消除伏莽的唯一办法。”[14]
    1929年3月国民党“三全大会”以后，基层社会组织建设的重要性受到逐步的重视。在此之前，南京国民政府也曾提出过基层社会组织建设的方案。如在1930年市组织法里规定：市区划分为区、坊、闾、邻四级组织，以“五户为邻，设邻长；五邻为闾，设闾长；二十闾为坊，设坊长；十坊为区，设区长。”县组织法规定，县以下分为区、乡、镇，乡镇之下设闾、邻。然而，这些规定均未能顺利地得到推行，并很快被保甲制所代替。所以，保甲制度的兴起也是国民党为完成训政时期的地方自治建设，稳定社会秩序，训练民众权力，加强国防建设的需要。