鸦片战争以来，东西方列强曾把一个又一个不平等条约强加到中国人民头上。长期以来，史学界对不平等条约的形成过程研究得比较充分，而对中国如何废除不平等条约的研究则相对薄弱。本文试图对这一历史进程作一个综合性的描述。描述时间跨度如此之长、涉及方面如此之多的废约进程，实在不是一篇短文所能完成的任务。本文只能大致勾画出发展线索，以期抛砖引玉，引起同行对这一问题的关注和讨论。
    一
    从不平等条约产生的那一刻起，尽管当时的中国人尚不具有清晰的国际法意识，但已经开始了反抗斗争。随着民族意识的日益觉醒、对世界认识的增多及对国际法更多的了解，一部分先进的中国人开始提出修约要求。无论是主张变法求强的维新派，还是以推翻满清政府为己任的革命党人，都提出了修改或废除不平等条约的主张。面临国家权益被列强分割的局面，清政府在要求修约收回权益方面也做了一些事情，但进展甚微，其腐朽和虚弱使它无法完成这一历史重任。
    1911年，辛亥革命爆发，革命党人登上权力舞台。这本应为中国废除不平等条约带来希望，然而由于民初政局的特殊性及不稳定性，废约问题并没有出现转机。
    革命党人建立的地方军政府采取了尽量避免与列强发生冲突的方针。首义之地的湖北军政府在外交照会中宣示：“所有清国前此与各国缔造之条约，皆继续有效”[1]。稍后建立的革命党人控制的中央政府--中华民国南京临时政府也持同样方针。孙中山在1912年1月5日发表的《临时大总统宣告各友邦书》中宣布：“凡革命以前所有满政府与各国缔结之条约，民国均认为有效，至于条约期满而止”[2]。当然，革命党人对既有不平等条约的承认，具有明显的策略意义，消极目标为避免列强对中国革命的干涉，积极目标则为促成列强对新政权的承认。正如临时政府司法总长伍廷芳所说：“惟现值军书旁午，不宜多起交涉，重大事件虽断不可退让，其余自应暂仍旧贯，留待后图，此亦不得不然之势也。”[3]
    南京临时政府虽曾在一些场合提出从列强手中收回一部分国家主权的主张，但为了避免引起列强的敌意，新政府并没有在收复主权方面采取积极行动，而是恪守了承认旧约的承诺。然而，南京临时政府的这种克制态度并未赢得列强对新政府的承认。
    辛亥革命的成果不久即为袁世凯所获得。袁世凯政府为获得列强的承认，自然更不愿意提出修改和废除不平等条约的问题。另一方面，以日英俄为首的列强则提出，在正式宣布承认袁政府之前，必须首先取得该政府对外国在华权利的确实保证。1913年10月6日，袁世凯正式当选中华民国大总统。10月10日，袁世凯在就职演说中声明：“所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协约、公约必应恪守……各外国人民在中国按国际契约及国内法律并各项成案、成例已享之权利并特权、豁免各事，亦切实承认。”[4]这一声明是完全按照日本方面的建议并与日本公使商定的。终袁世凯当权之期，北京政府不仅在外交上无所作为，未收回任何权利，还签订了新的不平等条约，如《满蒙五路秘密换文》、以日本提出的二十一条为基础的一系列“民四条约”等。这在历届民国政府中是绝无仅有的。
    第一次世界大战的爆发，给中国外交带来了一些活动的余地，为中国挣脱不平等条约的密网提供了一个最初的突破口，这就是废除中国对德奥两国签订的不平等条约。对于是否要介入欧战，北京政府经历了若干内争，最后认定，加入协约国于中国有利。1917年3月14日，总统黎元洪发布布告，宣布自即日起断绝与德国的外交关系。对德断交后，中国政府随即取消了德国根据不平等条约所获取的部分特权，如在华驻兵权、租界及赔款等。北京政府命令将所有德国在华驻军一律解除武装，所有可作军事用途的德国公私产业，一律查封，或予充公。北京政府又令有关地方政府派警察进入天津和汉口的德租界，收回租界，改设特别区。但是，德国侨民所享有的领事裁判权并未取消。北京政府担心取消其领事裁判权会引起其他各国的反对，遂与荷兰驻华公使做出安排，同意由荷兰驻华使节受理有关德国人的各种案件。
    8月14日，北京政府对德奥宣战，并宣布在此之前中国与德奥两国订立的所有条约，以及国际协议中与中德、中奥有关系者，依据国际公法及惯例，一律废止。中国方面并通知荷兰驻华公使：原由荷兰领事代行受理的涉及德国人的各类案件，此后应由中国法院行使其完全法权。于是，通过宣战，中国彻底取消了德奥两国在中国的领事裁判权。战后，中国与德国及奥国分别订立了《中德协约》和《中奥通商条约》，从双边法上确认了中国在战时的举措。
    中德、中奥新约完全取消了德奥根据不平等条约在中国所获得的特权，是中国与曾经侵略过自己的西方大国订立的第一批平等条约。中国抓住了第一次世界大战提供的有利契机，废除了与德奥签订的不平等条约，从而在不平等条约的链条上打开了一个缺口。当然，需要注意的是，中国此举依据的是国际惯例，是在战争状态下采取的并在战后予以确认的非常措施。
    中国的目标不仅是废除与战败国的不平等条约，还希望向其他战胜国收回过去丧失的一部分国权。1919年1月，巴黎和会召开。中国政府及各界对和会都抱有较大期望。北京政府为代表团规定了四个方面的任务，其中即包括取消外国人在中国的特殊权益，如领事裁判权、协定关税等内容。4月，中国代表团向和会提交了《中国希望条件说帖》，正式提出了中国希望废除的外人在华特权，内分七大方面：（一）废弃势力范围；（二）撤退外国军队、巡警；（三）裁撤外国邮局及有线无线电报机关；（四）撤销领事裁判权；（五）归还租借地；（六）归还外国租界；（七）关税自由权[5]。
    然而，中国对和会所寄予的希望显然是过于乐观了。对中国的要求，美国总统威尔逊只是从道义上予以支持，认为各国应放弃在中国现行的特殊地位，但他又认为和会不是讨论这些问题的合适场所。法英首脑的态度则更为消极。5月14日，和会最高会议复函中国代表团，表示“充量承认此项问题之重要，但不能认为在和平会议权限以内，拟请俟国际联合会行政部能行使职权时，请其注意。”[6]
    巴黎和会未能实现中国的修约目标，但中国毕竟第一次把修约的愿望昭告于全世界。这是自不平等条约产生以来，中国政府第一次系统地提出取消列强在华特权的要求，它涉及到列强特权的各个主要方面，实际上是要全面否定中外之间所订立的不平等条约的主要内容。此后，中国便开始了具有连续性的漫长的争取修约历程。
    在两年后召开的华盛顿会议上，中国再次全面提出修改不平等条约的要求。中国代表团在会上分别提出了要求关税自主、撤废领事裁判权、撤退没有条约依据的驻华军警、退还租借地、取消外国在华邮局等提案。列强对中国的这些要求再也无法回避，不得不花相当时间进行了讨论。会议通过了一系列有关中国问题的条约。作为核心条约的《九国公约》的第一条即明确宣示，各国须“尊重中国之主权与独立暨领土与行政之完整”[7]。
    但在涉及到具体特权的问题上，会议取得的进展是很有限的。会议通过的《关于中国关税税则之条约》并未提及关税自主问题，只是允许中国将入口关税增至5%，并决定在三个月内另行召开一个关税特别会议，讨论废除厘金和征收附加税问题。会议还通过了《关于中国领事裁判权议决案》。各国表示同情中国的自主愿望，但认为须对中国法律和司法情况详加考察后才能采取有关行动。会议决议组织一委员会对此进行考察。关于租借地问题，英国允诺交还威海卫，法国允诺交还广州湾，然而事后都未能兑现。
    中国在华盛顿会议上取得的唯一实质性成果是取消外国在华邮局。大会通过的《关于在中国之外国邮局议决案》认定：“关于中国政府表示在中国境内之外国邮局除在租借地或为约章特别规定者外期得撤消之志愿，认为公平”。因此，在中国设有这类邮局的四国同意在1923年1月1日以前将其撤销[8]。
    当西方列强在修约问题上不情愿地迈出微小的一步之时，新生的苏俄政府却在废约道路上大踏步前进。从1919年7月至1923年9月，苏俄政府先后三次发表对华宣言，宣布“苏维埃政府废弃一切特权”，“以前俄国历次政府同中国订立的一切条约全部无效，放弃以前夺取中国的一切领土和中国境内的一切俄国租界，并将沙皇政府和俄国资本阶级从中国夺得的一切，都无偿地永久归还中国”[9]。
    根据这一精神，1924年5月31日，中苏达成《中俄解决悬案大纲协定及声明书》，宣布将在协定签订后一个月内举行会议，商定解决悬案的详细办法，该会议的目标是，“将中国政府与前俄帝国政府所订立之一切公约、条约、协定、议定书及合同等项概行废止”，另本平等公平之原则，重订新约。苏联政府并宣布，前俄帝国政府与第三者所订立的一切条约、协定等，有妨碍中国主权及利益者，概为无效[10]。
    二
    当历史进入20年代之后，在北京政府与列强间的修约交涉举步维艰之时，在中国的政治舞台上又崛起了两股生气勃勃的政治力量，这就是刚刚诞生的中国共产党及通过改组而获得新生的中国国民党。这两股政治势力的结合，在中国形成了一支强大的反帝废约力量。
    中国共产党坚持彻底的反帝立场。1923年召开的中国共产党第三次全国代表大会，明确地提出了取消列强与中国所订一切不平等条约的纲领。屡经挫折的中国国民党对列强的认识也有所变化，决心摆脱列强操纵，采行联俄联共政策。1924年1月，国共两党合作，确立了废除不平等条约的政纲。同月召开的中国国民党第一次全国代表大会宣言：“一切不平等条约，如外人租借地、领事裁判权、外人管理关税权以及外人在中国境内行使一切政治的权力侵害中国主权者，皆当取消，重订双方平等互尊主权之条约”[11]。国共两党认为，北京政府是帝国主义的附庸，只有推翻北京政府，中国才能摆脱外人的控制，走上独立和富强之路。因此，国共两党决定合力北伐。
    1925年5月，五卅惨案发生，并由此而引发了全国性的反帝爱国运动。这一运动对北京政府的外交也形成了强大的冲击。在全国人民要求废除不平等条约的压力下，北京政府决定顺应形势，利用民气，发起“修约”运动，希望通过修改不平等条约来提高其国际地位，并改善其在国内的处境。6月24日，北京政府向各国驻华公使团提交了要求修改不平等条约的照会。
    在此后两年多的时间中，北京政府的修约活动取得了一些进展。1925年10月，前述中国与一战战败国奥地利间的新约成立。1926年10月，中国又与芬兰签订了《通好条约》。这两个条约均取消了领事裁判权和关税协定权。在对其他条约期满国家的修约交涉中，北京政府也显示了过去少有的强硬立场。如在与比利时和西班牙的交涉中，由于这两个国家拒绝在一些重要问题上让步，北京政府曾先后断然宣布废止中比条约和中西条约。尽管由于对方的顽强抵制及其他列强（包括海牙国际常设法庭）的联合反对，北京政府的这一废约举动最终未取得成功，但中国敢于不顾列强反对而单方面宣布废约，这在近代史上是破天荒的，它显示了中国正日益觉醒，显示了中国终将废除不平等条约的决心。
    华盛顿会议议决的有关领事裁判权及关税问题的调查和讨论也分别开始进行。但是，12国代表组成的法权调查团提出的报告书得出了这样的结论：领事裁判权仍应暂时维持，待中国的司法建设达到相当程度时，再商议渐进撤废领事裁判权之办法。关税特别会议则多少取得了一点进展。列强起初坚持把中国裁撤厘金作为实现关税自主的先决条件（其时中国各地军阀割据，裁厘并非易事）。但北京政府认为，关税自主事涉国家主权，而裁厘乃中国内政，不能相提并论。同时，北京政府也表示愿自动声明裁厘。后列强稍作让步，关税会议遂于1925年11月19日通过决议，各国表示承认中国享有关税自主的权利，允许中国国定关税条例于1929年1月1日生效。中国声明同时裁厘。这一决议案为以后国民政府最终实现关税自主打下了基础。
    北京政府还进行了收回上海会审公廨的活动。1926年8月31日，江苏省代表与各国驻沪领事团代表正式签署了《收回上海会审公廨暂行章程》。章程规定：在上海公共租界原会审公廨改设临时法院，除照条约归属各国领事裁判的案件外，租界内的民刑案件均由临时法院审理。凡适用于中国法庭的一切法律及条例，均适用于临时法院。临时法院的院长、推事由江苏省政府任命。在领事派员观审的案件中，中国审判官的判决，无须获得观审员的同意即生效力。章程将过去规定由领事会审的纯粹华人案件，改为观审。但该章程也具有相当的妥协色彩。它继续保存了领事会审制。临时法院的司法警察，由工部局警务处选派。具有相当实际权力的临时法院书记官长，也由领事团推荐[12]。此后，法租界内的会审公廨也参照这一章程作了相应的改组，但仍保留了法租界会审公廨的名称。
    在北京政府进行修约外交的同时，在中国南方，随着北伐战争的进行，出现了群众性的反帝运动高潮。在这一高潮中，列强在中国获得的特权遭到了前所未有的冲击，不得不作出较大的退让，这主要表现为部分租界被中国收回。
    1927年1月初，武汉民众举行庆祝国民政府迁都武汉的活动。英国水兵与民众发生冲突，造成民众死伤。激愤的人群拥入英租界，英工部局无法维持租界秩序，不得不向国民政府外交部请求派军队进入租界保护。4日晚，中方派兵进驻英租界。5日，由于英租界的巡捕及其公务人员逃避一空，租界管理机关已告瘫痪，武汉政府决定建立“英租界临时管理委员会”，接管租界内一切行政事宜。在九江，中国民众和英国水兵也发生了冲突。1月6日，英水兵退回军舰，英领事和其他官员也纷纷逃避而去。7日，武汉政府派员至九江，成立九江市民对英行动委员会，接管了英租界。此后，国民政府又组织了“九江英租界临时管理委员会”，负责管理租界事务。
    汉浔英租界事件发生后，英国驻华公使即派参赞欧马利（O.C.MaLLey）到武汉交涉。欧马利起初要求中国军警先从汉口英租界撤出，但被中方拒绝。经过多次艰难的谈判，中英双方终于在2月19日达成了《汉口英租界协定》。英方承诺，英租界市政机关于3月1日即行解散，租界内的行政事宜于3月15日起由华人新市政机关接受办理。在此之前，租界内的警察、工务及卫生事宜由主管的中国当局办理。3月4日，武汉政府公布《汉口第三特别区市政局条例》，规定将原汉口英租界改为汉口第三特别区，直属国民政府外交部。这样，中国正式收回了汉口英租界。
    大体根据汉案处理办法，2月20日，中英代表又签署了关于收回九江租界的协定。国民政府在该协定中承诺，对在九江骚乱中一些英国侨民的直接损失，有条件地给予赔偿。这引起了九江民众的强烈不满，他们要求无条件收回九江英租界。于是，武汉政府与英方再行交涉，迫使英方再作让步。3月2日，欧马利致函国民政府外交部长陈友仁，声明：“英国政府决定将英工部局章程悉行取消，并自3月15号起，将九江租界区域行政事宜无条件的移交国民政府办理。”[13]九江英租界无条件收回，并取消了英人对该区行政事宜的参与权，完全归中方管理。这比汉口特别区仍然保留英国人的部分参与权来说，解决得更为彻底。
    北伐军所到之处，对租界当局形成了强大压力。在江苏镇江，当北伐军3月23日占领该城后，中方即于次日应英驻镇江领事要求接管了英租界的巡捕岗位。6月，镇江市公安局在租界设立特别区署，租界事实上由中国收回。在江西牯岭，有一外人避暑地，原系私人租借，但外国人自行在这里组织行政机构--牯岭公事房，并设立巡捕。长期以来，这一避暑地俨然成为一个租界。1927年3月，牯岭公事房致函庐山警署，请其接管该地。7月，中方接管该区，设立了管理牯岭特别区临时办事处。厦门英租界在北伐军的压力之下，也于6月将租界的行政权交还中国。
    1927年4月，中国国内政局发生剧烈变动，国民党实行“清共”，革命进程受阻。国民党的对外政策不可避免地随之发生了变化，其反帝的激烈和坚定程度大为减弱，但废除不平等条约的事业仍继续进行。5月11日，南京政府外交部长伍朝枢发表了《国民政府将采取正当手续废除一切不平等条约之宣言》。
    南京政府决定先从废除协定关税入手，自行宣告中国关税自主。7月20日，南京政府发布关税自主布告，宣布自本年9月1日起，将江苏、安徽、浙江、福建、广东、广西6省境内的各种通过税，全部裁撤，同时宣告关税自主，将进口货物改照国定税率征税。同日，南京政府公布了与此相关的法规，如《裁撤国内通过税条例》、《国定进口关税暂行条例》等。
    南京政府的立场受到列强的抵制。各国驻华公使团决定，不对南京政府的布告做正式表示。同时，有关国家还进行武力威胁，调集军舰分驻中国各海关。而此时，南军在与北军的作战中也遭到挫折。在此内外均遭不利的情况下，国民政府于8月29日发布布告，决定暂缓实行《裁撤国内通过税条例》、《国定进口关税暂行条例》等，同时宣布“关税自主为独立国家主权之行使”，因此，关税自主的政策仍然不变，自本年9月1日起，全国陆海关税一律自主[14]。
    三
    1928年6月，国民政府统一全国。南北政权互相对立状态的消失和中国基本统一局面的形成，使国民政府在对外交涉中比此前历届政府拥有了更大的权威性。修约进程由此而进入了一个全面展开的时期。
    7月7日，南京外交部就重订条约事发表宣言，宣布三条原则：“一、中华民国与各国间条约之已届满期者当然废除，另订新约。二、其尚未满期者，国民政府应即以相当之手续解除而重订之。三、其旧约业已期满而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切。”9日，国民政府颁布了《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时管理办法》，其中规定：“在华外人之身体及财产应受中国法律之保护”，“在华外人应受中国法律之支配及中国法院之管辖”[15]。
    废除不平等条约从何着手，外交部认为：中外间所订条约，内容繁复，综其不平等之要点，主要为协定关税、领事裁判权、租界租借地、内河航行权、陆海军驻屯权五种，其中最关重要而足制中国命脉者，为协定关税和领事裁判权。因此，国民政府首先就关税自主展开了交涉。
    其时，中国与比利时、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦、日本等国的商约先后期满。中国外交部乃于1928年7月中下旬分别照会上述各国驻华使节，通知其与中国订立的商约已告期满，中国现声明废止，并提议各国即派全权代表与中国另行商定平等互惠的新约。对此，比、西、意、葡、丹五国在复照中均表示愿与中国早日议订新约。外交部长王正廷遂代表国民政府分别与这五国驻华公使进行谈判，经过数月磋商，终于在年内与五国订立新约。
    五个新约的内容基本相同，只是个别条文略有差异，条约都包含了关税自主的内容。以中比条约为例，该约规定：“对于关税及一切关系事项，彼此根据完全平等之原则，并根据此项原则约定，关于此类事项彼此完全以各本国之国内法规规定之。”[16]但是，新约所获得的关税自主权又是不完全的。如中比条约规定，两国在对方领土内享受之关税待遇，不得次于任何他国享受之待遇。这是互惠待遇条款，与从前的片面最惠国待遇比起来，就形式而言，应该说它是平等的。但是，由于其他一些国家尚未放弃关税协定权，根据这一条款，这五国实际上仍可获享低关税的好处。
    对于条约期限未满的国家，中国也积极进行交涉。7月25日，《整理中美两国关税关系之条约》成立。该约第一条规定：从前中美两国所订条约内有关关税事项的各条款，“应即撤消作废，而应适用国家关税完全自主之原则”。但该约同样保留了应与他国人民所享待遇毫无区别的规定[17]。随后，中国陆续与德国、挪威、荷兰、英国、瑞典、法国等国驻华公使或代办签订了新的关税条约。至1928年年底，与中国有商贸关系的主要国家，除日本外，均与中国签订了关税条约，承认了中国的关税自主权。
    然而，根据无差别待遇条款，只要日本不放弃协定关税权，其他国家实际上仍可获享这一利益。因此，与日本的交涉便成为中国争取关税自主运动的关键。日本政府对中国的修约要求持强烈的敌对态度，曾指责前述国民政府颁布的临时办法“为蔑视国际信义之暴举，帝国政府万难容认”[18]。迟至1929年6月，日本才开始与中方谈判修约。经过近一年的漫长谈判，到1930年5月，中日间终于签订了关税协定，日本宣布放弃协定关税权。至此，中国终于实现了关税自主。不久，南京政府便首次自主地修订颁布了《海关进口新税则》。