废除领事裁判权是中国希望达到的另一主要目标。中国与条约期满国家之间的交涉首先取得了进展。中国在与前述比利时等五国的商约中规定，“此缔约国人民在彼缔约国领土内，应受彼缔约国法律及法院之管辖”。然而，这种放弃也是有条件的。如中比两国外长的换文约定，“比国人民应于现有领事裁判权之国半数以上承认放弃是项特权时，受中国法律及法院之管辖。”[19]而意、丹、葡、西等国的承诺是，当华盛顿条约的各签字国取消领事裁判权后，这些国家的在华人民将与各签字国人民一同受中国法律和法院的管辖。
    中国外交部认为，欲废除领事裁判权，最为关键的是那些条约期未满但有着重大影响力的国家。1929年4月，中国外交部向英、美、法等国驻华公使发出同文照会，提出了废除领事裁判权的要求。8月，外交部再次照会有关国家，要求各国立即派出代表与中国磋商废除领事裁判权问题。有关国家中，只有墨西哥明确宣布放弃在华领事裁判权。英美等国均采取了拖延的态度。对此，中国政府于11月25日分别致电驻美、英公使，令其促请英美政府尽速派人来华讨论撤废领事裁判权办法，并表示，英美如再延宕商讨，中国将于1930年1月1日起，自行宣布废除列强在华特权。
    但英美等国仍未采取积极合作的态度。12月28日，国民政府遂公布撤废领事裁判权特令。特令指出，“领事裁判权一日不除，即中国统治权一日不能完整”。为恢复中国的固有法权，自1930年1月1日起，“凡侨居中国之外国人民现时享有领事裁判权者，应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令、规章”[20]。从内容看，国民政府的这一特令，显然是一个单方面宣布废除领事裁判权的重大举动，其中不存在需要与有关国家协商的意味。这一举措对美英法等国产生了很大的冲击，遭到强烈反对。在特令颁布的当天，美国国务院远东司司长亨贝克（S.K.Hornbeck）便对中国驻美公使伍朝枢表示，希望从1930年1月1日起，采取步骤逐步废除领事裁判权，任何无视这一原则的行为，将会引起美国政府的“极端遗憾和强烈反对”[21]。
    于是，在国民政府特令发布仅仅两天后，外交部又发表了一个关于废除领事裁判权的宣言。宣言在重述了特令的内容后表示，中国政府深信各国“对于现由政府准备之办法如有意见，亦愿于相当期内与之审议。固国民政府12月28日之命令，实系一种步骤”[22]。这一声明显然对两天前国民政府的命令作了修正性的解释，即并不是从次年元旦（即两天后）起立即无条件地废除领事裁判权，而是从此开始与列强会商废除这一特权。
    尽管国民政府作出试探之后又在各国的反对面前作了退让，但特令的公布毕竟促进了有关废除列强在华特权问题的交涉。1930年，有关改组租界法院问题的交涉首先取得了进展。如前所述，租界临时法院虽较会审公廨有所进步，但仍保留了不少有损中国司法主权的内容。经过艰难的28次谈判之后，1930年2月17日，中国代表徐谟与英美法等国驻华公使及代办终于签署了《关于上海公共租界内中国法院之协定》。
    新协定与原暂行章程比较，有较大进步：1.完全适用中国法律，原临时法院的特定诉讼法就此取消；2.取消外人的观审、会审权（在临时法院中，列座法庭的外国官员，常与中国法官抗衡）；3.废除外国书记官长制（以前书记官长权限很大，实际上把持了院务，新协定取消了这一职位，由中国任命检察官、承发吏，负责办理具体事宜）。但司法主权问题仍未彻底解决。如关于司法警察问题，外国代表以法警问题事关租界的行政权力为由，坚持不肯让步。双方最后妥协的结果是：“各该法院之司法警察员警由高等法院分院院长于工部局推荐后委派之”[23]。根据同样的精神，7月28日，中法代表签署了《关于法租界内设置中国法院之协定》，取消了法租界内的会审公廨。
    在此前后，中国政府还正式收回了一些租界和租借地。1929年8月，国民政府收回天津比租界。1929年10月及次年9月，中国与英国互换照会，正式收回事实上已收回的镇江和厦门的英租界。1930年4月，中英签订《交收威海卫专约及协定》，收回威海卫租借地。
    但在废除领事裁判权问题上，列强仍坚持渐进地逐步放弃其特权的立场。英方在谈判中提出了放弃领事裁判权的四项条件：1.保留移审权，即外人若对中国法庭的判决不服，可向本国法庭上诉；2.民事诉讼可立即放弃领事裁判权，刑事诉讼的领判权待保留若干年后取消；3.中方任用外国法官会同中国法官审理案件；4.上海、广州、天津、汉口四处50里周围区域的领事裁判权保留若干年后再取消。英美两国在这一问题上采取了协调的立场，3月20日，两国驻华公使共同拟就了一份草案。
    4月，中原大战爆发，中外关于领事裁判权的交涉一度处于停顿状态。9、10月间，英美先后向中国外交部递交了各自的草案。美国方案仍旧保留了在区域和法权种类方面的限制：如在上海等地继续保留领事裁判权；其他地区的民事案和轻微违警案可由中方处理，但须在12个城市的法院中设立“特别法官议事室”，聘请外国法律顾问，他们有权使法官的判决无效；必要时美方可行使移审权。
    国民政府不同意列强在华保留过多的特权。12月7日，中国外交部长在向美国国务院提出的对案中强调，所有在华美国公民无论在民事还是在刑事方面都应服从中国的管辖权。中方同意成立特别法官议事室，聘用外国法律顾问，但这些法律顾问不得干预法官的判决。
    废除领事裁判权的要求也遭到了日本的顽强抵制。日本驻华代办重光葵在谈判中表示，日本可以放弃对上海等五口岸的民事诉讼及轻微刑事诉讼的领事裁判权，但条件是：对于中日混合案，中国应于各口岸设立特别法院，聘用日籍法官与中国法官会审；在上述五口岸，日本人民应与中国人民享有同等权利；对日本在东三省特别区域的利益，中国应予承认。显然，日本的这一方案，其所得并不少于所失。对此，中国政府表示完全拒绝。
    1931年初，英美陆续在一些问题上作了让步，如同意放弃移审权等，但仍未能满足中国方面的基本要求。5月4日，国民政府自行公布了《管辖在华外国人实施条例》，自1932年1月1日起实行。其主要内容为：所有享有领事裁判权的外国人，均应受中国法律的管辖；在有关地区设立特别法院，受理涉及外人的民、刑案件，外人的逮捕及其房屋或办公室的搜查均应依中国刑法典规执行[24]。《条例》取消了领事裁判权。此后，有关这一问题的交涉步伐明显加快。数月之中，中国与英美之间先后达成了大致类似的妥协：中方同意将英美在上海的领事裁判权保留10年，将英国在天津的领事裁判权保留5年（美国在津领判权的放弃仍待协商），英美则将其他各地的领事裁判权立即取消。
    正当中外交涉进入关键之时，日本在东北发动了九一八事变。形势骤变，迫使中国外交的重心随之转变。如何对付日本的侵略成为当务之急，修约之事便降到了次要的位置。1931年12月29日，国民政府公布命令，宣布“兹因本年各地天灾变故，所有应行筹备事项，尚未就绪，该项管辖在华外国人实施条例，应暂缓施行。”[25]有关领事裁判权的交涉，至此半途而废。此后相当长的时期内，修约进程处于停滞状态。
    四
    1937年7月，抗日战争爆发。抗日战争不仅是一场伟大的反抗日本侵略的民族战争，它还极大地推动了中国摆脱在旧的国际体系中所处不平等地位的进程。产生这一变化的基本背景是，由于日本独霸东亚的野心日益显露，在远东有重大利益的英美等国与中国逐渐走到一起，最终成为并肩作战的盟国。
    抗战前期，废约问题并未提上议事日程，但作为对中国的一种道义支持和精神声援，美英政府数次声明，将在远东战争结束后与中国讨论废约问题。1941年12月，太平洋战争爆发，中国即正式对德、意、日宣战，同时宣布“所有一切条约协定合同”，有涉及中德、中意或中日间之关系者“一律废止”[26]。这样，中国与日、意之间的不平等条约即行取消。不久，中国与英美正式形成反法西斯的盟国关系，并成为领衔签署《联合国家宣言》的四大国之一。中国战场在军事上的重要性及中国在新的国际关系中的重要地位，使得中国与英美等盟国间不平等条约的存在成为一种荒谬的现象。从理论上说，旧约的存在无疑从法律上把中国在盟国中置于不平等的地位，这与中国目前的地位极不相称；从现实需要来说，中国战场牵制着百万日军，提高中国的国际地位有利于鼓舞中国军民的士气。因此，中国和美英等国都开始考虑提前废约的问题。
    美国国务院远东司司长汉密尔顿（M.M.Hamilton）在1942年3月27日提出一份备忘录，详细地分析了暂不废约与立即废约的利弊得失。他的结论是，立即废约具有“更重大更持久的意义”。汉密尔顿建议在国务院内成立一个小型委员会，进行废约的准备工作，并起草向中国政府提出的新约初稿[27]。国务院接受了这一意见。
    中国方面在9月下旬已决定提出废约问题。10月4日，蒋介石对来访的美国共和党领袖威尔基（W.WiLLkie）表示，“中国今日尚未能取得国际上平等之地位，故深盼美国民众能了解中国，欲其援助被压迫民族争取平等，应先使其本身获得平等地位始”，明确地向美方提出了废除不平等条约问题[28]。
    10月9日，美英政府同时通知中国驻美英使节：美英准备立即与中国政府就废约问题进行谈判。次日，即在双十国庆节之际，美英公开宣布了这一决定。
    中美之间的谈判相对来说比较顺利。以美方提出的新约草案为基础，中方就沿海贸易及内河航行等问题提出了修改意见。经过谈判，美方基本接受了中方的意见。但中英之间的谈判却在香港九龙租借地问题上陷入困境。中国政府要求废止1898年订立的《展拓香港界址专条》，“英方在九龙租借地之行政与管理权，连同其官有资产与官有债务，应移交中华民国政府。”[29]但英方认为新界问题不在英国准备与中国谈判的范围之内。对此，中方指出，租借地与租界本属同一范畴，既然中英新约将取消在华租界，新界问题理所当然应在谈判之列。蒋介石甚至表示，如果中英新约内不包括收回新界，他就不同意签字。但英方仍拒绝讨论新界问题。僵持之下，还是中国政府作出让步，决定暂时搁置九龙问题，中英谈判才得以顺利进行。
    1943年1月11日，中国驻美大使魏道明与美国国务卿赫尔（C.HuLL）分别代表两国政府在华盛顿签署了《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》。同日，中国外交部长宋子文与英国驻华大使薛穆（H.J.Seymour）在重庆签署了《关于取消英国在华治外法权及处理有关问题之条约》。这两个条约规定废除的英美在华特权包括：领事裁判权、通商口岸特别法庭权、使馆区及一些铁路沿线的驻兵权、沿海贸易与内河航行权、外人引水权、英籍海关税务司权等。条约宣布废除《辛丑和约》，将上海、厦门的公共租界，天津、广州的英租界及北平使馆区的各种权益归还中国。九龙问题未列入中英条约，中国政府以照会形式提出保留。宋子文在致薛穆照会中表明：对于交还九龙租借地问题，中国政府“保留日后提出讨论之权”[30]。以美英废约为先导，此后中国陆续与其他国家签署了类似条约，废止这些国家在华享有的各种特权。
    对战时废约给予何种评价，这是一个尚有争议的问题。正如人们所指出的那样，不平等条约的废除并不标志着中国在实际上已经取得了与英美完全平等的地位。但是，决定这一状况的主要因素是此时的国力差距及历史的遗留影响，而并非基于条约的规定。就法理而言，中国已经恢复了曾经丧失的部分国家主权，在法律上已不再处于被歧视地位，它在世界民族之林中的平等地位得到了确认。虽然这距中华民族的彻底解放尚有一段距离，但这毕竟是民族解放进程中的一个重要阶梯。
    笔者主张对战时废约作出积极评价，是因为笔者认为，废约之所以实现的主要原因，既不是美英两国善意的恩赐，也不是国民政府具有如何高超的外交技巧，而是中国军民五年多的浴血奋战。如果中国仍是一个虚弱得不堪一击的国家，如果中国没有牵制住百万日军，战时废约是不可想象的。毫无疑问，是无数中国抗日军民的生命和鲜血换来了废约的实现，它是全体中国人民共同奋斗的结果，而不是一党一派的不世之功。
    当然，废约的实现与名列“四强”，并不标志着中国已经真正地与英美苏等强国平起平坐了。中国是一个大国，但它仍然是一个弱国，在国际交往中还未能完全摆脱受人支配的地位。大战末期英美苏之间雅尔塔协定的成立与中苏协定的签订便是明显的一例。
    在1945年2月的雅尔塔会议上，为了争取苏联出兵对日作战，美英在未征得中国同意的情况下，便对苏联作了有损中国主权的许诺。在7月开始的中苏谈判中，尽管中国方面作了努力，但实际上已无回旋余地。8月14日，中苏基本按照雅尔塔协定的框架达成《友好同盟条约》及有关协定。中方不得不同意：如战后外蒙古公民投票希望独立，中国政府当予承认；长春铁路归中苏共同所有，苏方人员担任铁路局局长；大连港为自由港，所有港口工事及设备之一半无偿租予苏方30年；中苏共同使用旅顺口为海军基地[31]。很明显，中国的领土和行政主权受到了公然侵犯。因此，把这个中苏友好同盟条约称为不平等条约并不过分。而且，它大抵还是一种旧形式的不平等条约。
    战后，中美于1946年11月签订的《友好通商航海条约》则从另一方面说明中国所处的地位，有人称之为新形式的不平等条约。中美商约在文字上从头到尾并没有不平等之处，双方所赋予对方的权益都是相等的。如果这一条约是在两个实力相当的国家之间签订的，自然无可厚非。然而，中美是两个经济实力悬殊的国家，商约所赋予对方的巨大的权益和便利，美国可以在中国享受，而中国实际上没有可能去美国享受。关于这种互予平等权利的结果，有人把它形象地比做是给予一辆汽车和一辆黄包车使用马路的同样权利，谁是实际受益者一目了然。中美商约是否是不平等条约，是一个可以讨论的问题。在最低程度上，把它称为一个形式上平等而实质上并不对等的条约，应是毫无疑义的。美国此后在中国各个领域的大举渗透，明白地向人们展现了这一条约的结果。因此，我们可以说，中国人民仍然处在一种不平等的地位。
    中华人民共和国的建立彻底改变了这一状况。当以坚决反帝而着称的中国共产党成为中国的执政党后，中国政府一反民国历届政府的软弱，决意彻底扫除不平等条约的残余。作为新中国临时宪法的《共同纲领》宣布：“中华人民共和国必须彻底取消帝国主义国家在中国的一切特权”。值得注意的是，新中国对于旧约的立场既是坚定的，处理方法又是灵活的。《共同纲领》规定，“对于国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协定，中华人民共和国中央政府应加以审查，按其内容，分别予以承认，或废除，或修改，或重订。”[32]一方面，新中国政府第一次站在自主的立场上，毫不隐讳地声明自己对旧约拥有修废之权，另一方面，又没有断然宣布废除所有旧约，而保留了分别对待灵活处理的权利。
    当时，在中国享有带有不平等性质的权益的国家主要是美、英、苏三家。在具体实践中，中国政府采取了不同的对策。美国是当时与新中国最为敌对的国家。中国政府对中美商约等一系列条约采取了不予承认的立场，美国此前在中国所享有的特权至此在大陆全部丧失。这种处理干脆利落。苏联是中国最重要的盟友。对于中苏友好条约，中国政府并没有断然宣布废除，而是积极地与苏联政府重新谈判。1950年2月，中苏订立了新的友好同盟互助条约及有关协定。协定规定在不迟于1952年末之前，苏联将中长路的一切权利及一切财产无偿移交中国，苏军从旅顺口撤出，大连行政完全由中国政府管辖，苏方临时代管或租用的财产，应由中国政府接收。至此，可以说中国已经完全挣脱了百年之久的不平等条约的束缚。
    然而，历史在这里还拖了一条细长的尾巴，这就是中英间的香港问题。基于历史已经造成的现实，并考虑到当时所面临的国际处境，中国政府采取了暂时维持香港现状的灵活态度。在相当长的一段时期中，中国政府未就香港的前途问题发表正式声明，但是，中国政府的立场是明确的，周恩来总理在1957年曾明确表示，“香港的主权总有一天我们是要收回的。”[33]40年后香港回归，周恩来所预言的这一天终于到来。
    回顾中国人民历经艰辛的废除不平等条约的斗争进程，我们至少可以指出它具有如下三个鲜明的特点：第一，与其他的殖民地半殖民地国家不同，中国的废约并不是在革命胜利或宣布独立的一夕之间以一揽子废除的方式实现的，它是几代人和数届政府不断努力的结果，其中既包括最后毕其功的中华人民共和国政府，也包括一直以革命党人自居的南京国民政府，还包括具有更大的妥协性的北京政府；第二，群众性的反帝运动与历届政府的废约外交构成了中国争取民族解放斗争的相辅相成的两个方面，人民群众的斗争为废约提供了坚实的基础，并形成了强大的推动力，政府外交则是国家意志的正式表达，是实现废约的必不可少的关键一步（但以往的研究未予后者以足够的重视）；第三，由于中国受着各种类型的国家的各种不同性质的不平等条约的束缚，由于废约外交在绝大部分时期内仍属弱国外交，因此，废约的过程是渐进的，呈现出明显的阶段性。中国不得不耐心地从废除某一国家或某一方面的特权开始，利用一切机会，一步步地艰难前进，逐渐收回丧失的国家主权。最终，在历史性的机遇面前，中国终于实现挣脱百年枷锁的目标。
    注释：
    [1]中华国民军政府致汉口各国领事，1911年10月12日，中国史学会编《辛亥革命》第5册，上海人民出版社1957年版，第152页。
    [2]《辛亥革命》第8册，第22页。
    [3]《云南军都督府关于中华民国对于租界应守之规则札》，1912年1月12日，中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第2辑，江苏古籍出版社1991年版，第9-10页。
    [4]“大总统誓词”，《政府公报》第516号，1913年10月11日。
    [5]中国社会科学院近代史研究所《近代史资料》编辑室编《秘笈寻存》，中国社会科学出版社1984年版，第154-158页。
    [6]《和平会议议长复中国全权委员长函》，《秘笈录存》第119页。
    [7]《九国间关于中国事件应适用各原则及政策之条约》，1922年2月6日，王铁崖编《中外旧约章汇编》第3册，三联书店1962年版，第218页。
    [8]《中外旧约章汇编》第3册，第200-201页。
    [9]薛衔天等编《中苏国家关系史资料汇编》，中国社会科学出版社1993年版，第59、87页。
    [10]《中外旧约章汇编》第3册，第423-430页。需要注意的是，此后苏联政府并未完全履行承诺。
    [11]荣孟源主编《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版，第20页。
    [12]《中外旧约章汇编》第3册，第591-593页。
    [13]《中外旧约章汇编》第3册，第609页。
    [14]《国民政府为增加关税暂缓的布告》，中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编，江苏古籍出版社1991年版，外交（1），第9-10页。
    [15]国民政府外交部编《外交部公报》第1卷第3号，第132、133页。
    [16]《中比友好通商条约》，1928年11月22日，《中外旧约章汇编》第3册，第642-643页。
    [17]《中外旧约章汇编》第3册，第628-629页。
    [18]《日本驻华公使致中国外交部照会》，1928年8月14日，《外交部公报》第1卷第4号，第116-118页。
    [19]《中比友好通商条约》及附件，1928年11月22日，《中外旧约章汇编》第3册，第642-643页。
    [20]《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编，外交（1），第52页。
    [21]《美国国务院致中国公使馆》，1929年12月28日，《美国外交文件》Foreign Relations of the United States,1929年第2卷，华盛顿1943年版，第666页。
    [22]《外交部关于废约的宣言》，1929年12月30日，《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编，外交（1），第52-53页。
    [23]《中外旧约章汇编》第3册，第770-776页。
    [24]《国民政府公报》第764号，第1-2页。
    [25]《国民政府令》，《国民政府公报》第963号，第1页。
    [26]1941年12月10日重庆《中央日报》。
    [27]《美国外交文件》，1942年中国卷，第271-274页。
    [28]《蒋介石与威尔基谈话记录》，1942年10月4日，秦孝仪主编《中华民国重要史料初编对日抗战时期》第3编《战时外交》第1册，台北1981年版，第759-760页。
    [29]《外交部关于中英新约草案意见书》，1942年11月7日，《战时外交》第3册，第765页。
    [30]《战时外交》第3册，第781页。
    [31]《中外旧约章汇编》第3册，第1330-1337页。
    [32]《中国人民政治协商会议共同纲领》，第3、55条。
    [33]余绳武、刘蜀永主编《20世纪的香港》，中国大百科全书出版社1995年版，第245页。
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