清康熙六十一年（1722年）十一月二十日，胤禛即皇帝位，以明年为雍正元年，颂诏天下。雍正帝统治了13年的时间，他励精图治，锐意改革，加强了封建中央王朝的高度集权统治。即位以后，即迅速渐次剪除诸皇子，以及大臣年羹尧与隆科多势力，进一步巩固了自己的统治地位。在处理国内的民族问题上，对于雍正元年（1723年）公开发动武装叛乱的青海和硕特蒙古贵族罗卜赞丹津分裂割据势力，迅速出兵平叛。对青海地区蒙古族各部，仿内蒙古札萨克制，编旗设佐领，并规定了会盟与朝贡制度。对喇嘛教寺院也大力进行整顿，将一度作为地方割据势力重要支柱的喇嘛教寺院，置于政府控制之下，并对青海地区的行政建制作了重大改革。雍正三年（1725年）改西宁卫为西宁府，命副都统达鼐为首任“办理青海蒙古番子事务大臣”（简称西宁办事大臣），管理青海事务。从此，青海地区完全置于中央政府的直接统治下，并有利于清朝中央政府对西藏地方政府的统治，和西藏地方社会秩序的安定。此时，我国高度中央集权的统一的多民族国家版图基本奠立，清代前期又正处于封建专制主义中央集权的高度强化时期，封建中央王朝集权的加强，必然要求加强包括少数民族地区在内的全国各地区的统治，这就和维护自身统治的土司势力产生了不可避免的矛盾，也与未曾设官建制地区的地方首领势力产生矛盾，甚至激化。雍正统治时期适值专制集权的巅峰，因而矛盾也就更加尖锐化了，促使雍正时期在西南广大民族地区，实行大规模地改土归流。
    （一）
    土司制度是土官制度的最高阶段和最后阶段，是由土官走向流官的桥梁。土司制度越是严密和完善，它与流官制度的差异越小，最后终究要为流官制度所取代。清朝是土司制度极盛之时，也就是改土归流到来之日。雍正时期的改土归流，是一场社会变革，有其政治的、经济的和社会的深刻原因。它意味着中央集权最后战胜地方分权，地主经济冲破土司割据的藩篱而获得发展，封建文化得以渗进闭塞落后的角落。诚如魏源在《雍正西南夷改流记》所言：“小变则小革，大变则大革；小革则小治，大革则大治。后笑先咷，安知非福？--一时之创夷，百世之恬熙。”[1]它对落后地区的迅速封建化进程，是一个有力的推动，并顺应了历史的潮流。
    在贵州改土归流的缘由，首先是土司制度的弊端，发展到清代康、雍之世充分暴露无遗。在土司统治的地区，土司占有绝大多数的耕地、山林、水源，土民只有零星而少量的土地，无地或少地的土民，在经济上被迫依附于土官，成为土地的附属物，形成土司对土民的人身占有关系，而且，这种“主仆之分，百世不移”，[2]严重地阻碍了封建经济的发展。据《户部则例》卷四载：贵州“兴义、普安一带客民，有置当苗民全庄田土者，所招佃户，多系汉人。”[3]说明地主经济已在贵州西南部地区出现和发展，它必将冲击土司制度下经济基础的崩溃，由领主制向封建地主制变革。在政治上土司享有各种特权，拥有军队、监狱和制定各种成文的或不成文的法令，以实现土司和头人的意志，压迫剥削土民，目无朝廷国法。雍正二年（1724年）五月，谕令四川、陕西、湖广、广东、广西、云南、贵州等省督抚提镇：“朕闻各处土司，鲜知法纪，所属土民，每年科派，较之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛马，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言。”[4]蓝鼎元在《论边省苗蛮事宜书》中写道：“愚闻黔省土司，一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两。土民岁输土徭，较汉民丁粮加多十倍。土司一日为子娶妇，则土民三载不敢婚姻。土民一人犯罪，土司缚而杀之，其被杀者之族，尚当k24h508.jpg银以奉土司，六十两、四十两不等，最下亦二十四两，名曰玷刀银。种种朘削，无可告诉。”[5]有些土司还并不满足对辖区内的剥削，而且还恃强掠夺辖区外的土地、人畜，因而土司之间战争也相当频繁。有的甚至经年不懈，世代为仇。如广西西隆州古隆地方土司王尚义等与贵州普安州捧酢地方的土司阿九等常年争夺乌舍、歪染、坝犁、鲁磉等寨，雍正二年（1724年）告到官府，因事涉两省相互推诿，直到雍正四年仍未审理，两方一直争斗不休。土司与各级地方政府之间也是矛盾重重。土司承袭需要州县官转呈，有的地方官就借机敲榨，多方刁难，或无端欺压，酿成仇杀。有的土司向州县官送礼，若被上司知道，州县官则反诬土司行贿钻营，若不送礼，“则加以傲抗之名，摭拾小事，申报上司”，[6]使土司左右为难。土司和地方官之间的矛盾，有时又进而引起相互挑动汉民与土民之间的矛盾，同时又加剧了汉民与土官，和土民与地方流官之间的矛盾，成为制造民族纷争或事件的肇端。
    其次，是贵州广大的“苗疆”，尚未直接纳入流官的统治；因地方官吏的压迫，或统治阶级制造的“苗患”，也成为雍正时期在贵州进行改土归流，开拓“新疆”的缘由。如蓝鼎元《论边省苗蛮事宜书》称：“楚蜀两粤滇黔之间，土民杂处，曰苗曰徭曰僮曰仡佬，皆苗蛮之种类也。其深藏山谷不籍有司者为“生苗”，附近郡邑输纳丁粮者为“熟苗”。熟苗与良民无异，但……亦畏汉民，而尤惧官长。但土民之顽顺，惟视土司，土司多冥顽不法，坐纵其行凶杀夺，而因以为利，即使事迹败露，大吏督责，无参罚处分之加乎其身，是以无所忌惮，而敢于无所不为也。”因此，蓝鼎元向清廷建议实行“削土”之法“可令土司畏惧。”其具体则例是：“照所犯轻重，削夺村落里数，以当罚俸降级。所犯重大至革职者，相其远近强弱，可以改土为流。即将土地、人民归州县官管辖，勿许承袭。并土民有不甘受土司毒虐，愿呈改土籍为汉民者，亦顺民情，改归州县。其深山穷谷，流官威法所不及之处，则将所削之土，分立本人子弟为众土司，使其地小势分，事权不一，而不能为害。将来教化日深，皆可渐为汉民。至山中生苗，责成附近土司，招来响化，一体恩抚。如此数年之间，生苗可化为熟苗，熟苗可化为良善……而悉为衣冠礼义，户口贡赋之区。”[7]蓝鼎元的“削土”之法，实际是实行改土归流的举措，他提出“化生苗为熟苗，化熟苗为良善”、并将“苗蛮”地区悉归流官管辖，“悉为衣冠礼义，户口贡赋之区”的主张，正是总结了早在康熙年间，黎平府所属的平鳌、文斗、苗光、苗馁等寨“生苗”内附，皆纳粮附籍的实践经验而建议的。
    雍正四年（1726年），鄂尔泰上奏朝廷的《改土归流疏》，公开主张实行大规模的改土归流。并且开宗明义的指出改土归流的目的，就是“剪除夷官，清查田土，以增租赋，以靖地方”。所谓“剪除夷官”就是要革除不法土司，而废革土司的目的又在于“治夷”。因为“窃以苗倮逞凶，皆由土司，土司肆虐，并无官法”。“此边疆大害，必当剪除者也”。“统计滇黔，必以此为第一要务”。[8]所谓“清查田土，以增租赋”，就是要把土官管辖下的人民土地，改归州县流官直接管辖，清查田亩，报亩升科，把土司占有的土地收归国有，把被土司侵吞的赋税纳入国库，这才是改土归流的根本目的。从贵州的情况分析，康熙三十二年（1693年）夏四月，巡抚阎兴邦疏请安顺府官庄丁粮，按则征收的奏疏中提到：“黔地褊小，苗仲十居六七，向不编征；汉民更多寄寓，并无恒产，去来靡定，难编入籍。黔省赋役，旧止万六千六百七十余丁，今已增多二千四百有奇”。可知当时贵州境内大量人丁、土地，并未纳入流官管辖编征，改土归流的目的即要把土官占有的人丁土地改归流官管辖治理，赋税俱归国库所有。这样，在中央王朝与土司之间实际上是一次权力的再分配。为此，朝廷必须“将富强横暴者渐次擒拏，昏庸者渐次改置”，分别铲除不法土司，削弱地方割据势力，取消所谓“化外”之地，把中央王朝的统治强加于所有原来较为自主自由的少数民族地区。改土归流的过程，必然充满着阶级矛盾和民族矛盾，以及统治阶级内部之间的矛盾，在某些情况下，它必然是一场刀光剑影经受“血与火”的洗礼的斗争。
    （二）
    雍正时期，清王朝实行大规模的改土归流，对不同地区和不同表现的土司，是分别采取了不同的策略。如对西北地区的甘肃土司，《清史稿》卷五百十七载：“清改甘肃为省，各土司仍其旧”。清王朝认为甘肃土司“有悍卫之劳，无勃叛之事”，“绝不类蜀、黔诸土司桀骜难驯也。”故至终清之世，“甘肃土司从未变革”。对西南地区的云南土司，《清史稿》卷五百十二载：雍正时改土归流，鄂尔泰提出以澜沧江为界，“江外宜土不宜流。江内宜流不宜土”。对靠内地和边境的土司采取不同对待；《清史稿》卷五百十四载：雍正六年（1728年）改流时，把“江内地全改流。”而对江外的木邦、车里、孟连、孟定等土司则仍以保留。对改流土司采取“先革土司，后剿倮夷”的对策，将沾益、镇远、威远、盈养、茶山、普洱等土司相继革除。在四川省则以“用兵为先”，重点军事打击乌蒙、芒部、东川、凉山及大小金川土司。在广西，则“先改土司，后改土目”，削其大而存其小，凭借土目以作维持。在湖广则将永顺、保靖、桑植、容美四大土司，尽行革除。
    对贵州的改土归流，清廷认为贵州的具体情况和云南不同。应该采取不同的策略。在鄂尔泰的奏疏中就曾多次提及：“至于黔省土司与滇省异，一切凶顽，半出寨目，因地制宜，更须别有调度”。[9]又说：“查云南土官，多半强豪，所属苗众，悉听其指使，残暴横肆，无所不为。其土官懦弱者，凶恶把目，为害尤甚，不但目无府州，亦并心无督抚。……贵州土司单弱，不能管辖，故苗患更大。……若不及此清理，约定规程，即使拏几土官，杀几苗首，亦不过急则治其标，本病未除，恐终难宁贴”。[10]至于如何清理才是治本而非治标？鄂尔泰主张要以“制苗为先务，而尤以练兵治苗为急务”。也就是说对贵州的改土归流，重点是用军事武力以开拓“苗疆”，其着眼点是在于第一；开拓“苗疆”可以招来垦荒，增加国家的土地和赋税。鄂尔泰的奏疏中就曾说道：“云贵荒地甚至多，议者谓宜开垦。不知利之所在，人争趋之，不禁其开垦而不来开垦者，缘荒地多近苗界，实虑苗众之抢割。若果土司遵法，夷人畏伏，将不招而来者自众。故臣必以制苗为先务，而尤以练兵治苗为急务。”[11]第二：开拓“苗疆”以消除“梗隔”，有利水陆交通畅通。“云贵远居天末，必须商贾流通，庶地方渐有生色。今水路不通，陆路甚险，往来贸易者，非肩负，即马载，费本既多，获息甚微，以致裹足不前，诸物艰贵”。[12]此外，贵州有水路与湖南相通，经镇远、施秉至黄平州，并可由重安江溯源而上，渐次开k24h509.jpg。这些地区均属“苗疆”。贵州的黎平府、永宁州并有陆路可通川楚，也需用兵维护交通畅通。基于上述两点，故鄂尔泰把武力开拓“苗疆”作为贵州改土归流的“先务”和“急务”。
    过去，学术界对贵州的改土归流问题，存在着两个值得商榷的问题，一是把废土设流等同于改土归流；二是把改土归流仅是理解为废除土官势力，建立流官统治。从贵州的实际情况分析，废土设流和改土归流是两个不同的概念。废土设流仅是指将土官废除改设流官，将原由土官统辖的土地人口改由流官管辖。废土设流还有其不彻底性，或上废下不废，远废近不废；或已废土设流又重新废流设土，如对贵州最大的土司水西安氏即此。而且，废土设流自明初就已发生，贵州建省就是明永乐年间废革思州、思南二宣慰司基础上建立的。但实际上也是上废而下不废，还存在众多长官司。从理论上探讨，明踵元故事，实行土司制度，明初正是土司制度逐渐完善和发展的时期，基本上适应当时的经济基础和政治统治，土司制度的矛盾和弊端尚未充分暴露和激化，应该说当时土司制度还是处于上升的时期，还不是土司制度的衰败和腐朽阶段。如果把中央王朝在个别或局部地区实行的废土设流，和改土归流等同起来，显然不甚切贴。改土归流则是一次大的社会变革，它的任务并不仅是指废革土官，而且，因贵州土官势弱，改土归流也不是将土官一律废革。鄂尔泰在《正疆界定流土疏》中就明确地说：“土司改流，原属正务。但有应改者，有不应改者；有可改可不改者；有必不可改必不可不改者；有必应改而不得不缓改者；有可不改而不得已竟改者，审时度势，顺情得理，庶先无成心，而有济公事。若不论有无过犯，一概勒令改流，无论不足以服人，兼恐即无以善后。如果相安在土，原无异在流。如不相安在流，亦无异于在土也。”[13]可知，对土司的改流与否，是以其“有无过犯”而定，并非对土官一律革除。因此，贵州改土归流的任务之一，就是废革有“过犯”的土司或土目，将强暴者擒拏，懦弱者改置，能改则改，能削则削。但对皈服王朝而守土相安，并无过犯的土司，则能留即留，未予改流。
    贵州改土归流任务之二，就是调整疆界，划拨尖牙，归并事权，以便治理。雍正四年（1726年）春，鄂尔泰以巡抚云南兼总督事，就奏言：“云南大患，无如苗蛮。欲安民必先制夷，欲制夷必改土归流。而苗疆多与邻省犬牙交错，又必归并事权，始可一劳永逸。”[14]提出将原属四川的东川、乌蒙、镇雄三土府，因距省会成都遥远而鞭长莫及，改隶距与滇仅一岭之隔的云南，俾得相机改土归流，永靖边氛，同时，建议“黔粤向以牂牁江为界，而粤之西隆州，与黔之普安州，逾江互相斗人。苗寨寥阔，文武动辄推诿，应以江北归黔，江南归粤，增州设营，形格势禁”。[15]