20世纪30年代，欧洲局势风云变幻，危机迭起。
    1933年1月，希特勒夺取了德国政权，并迅速建立起法西斯专政。 法西斯德国对内“铸造神剑”，疯狂地扩军备战；对外则叫嚣要“夺取生存空间”，力图打破凡尔赛条约对德国的诸多限制。为了实现上述目标，德国采取了种种措施，先后于1935 年3 月宣布恢复义务兵役制； 1936年3月，德军进驻莱茵不设防区；1938年3月，德国强行吞并奥地利。德国的种种侵略扩张行径表明战争的阴影再一次笼照在欧洲的上空。
    面对纳粹德国咄咄逼人的行动，欧洲各主要大国作出了两种不同的反应。老牌资本主义国家英国和法国在外交上奉行了一条对德妥协、退让的绥靖主义路线，企图通过出卖弱小国家的利益或是牺牲自己的局部利益以求得与德国达成总和解、总解决。这种外交政策发展到高潮便是1938年9月的慕尼黑阴谋， 英法为了自身的眼前利益竟把自己的盟国捷克斯洛伐克出卖给了德国。而在这期间，欧洲的另一大国苏联由于意识到了国际形势发展的严重性，曾提出建立包括英法在内的集体安全体系的主张，力图和主要西方国家建立反法西斯统一战线从而扼制法西斯的侵略和防范战争的爆发。然而，由于各国间互不信任、矛盾重重，以及意识形态上的种种偏见等原因，英法在30年代的大多数时间里对于苏联的共同合作积极制止侵略的建议一直采取了不予理睬、怀疑和拒绝的态度，不但不响应苏联的提议，而且在一系列安排和解决欧洲重大事务的外交活动中把苏联排除在外。这些举动刺伤了苏联的自尊和民族感情，而且苏联建立集体安全主张屡屡受挫也使得苏联对于能否与英法合作抗德产生怀疑，特别是在慕尼黑阴谋之后苏联甚至一度认为“国际联盟和集体安全已毫无希望”[1]（p392）。另外，出于对英、法、 德有可能共同勾结主宰欧洲的忧虑，苏联的外交政策也酝酿着调整。1939年3 月10日，斯大林在党的18大政治报告中提出，苏联必须“保持谨慎态度，不让那些惯于从中渔利的战争挑拨者把我国卷入到战争冲突中去”，苏联的外交政策方针是“拥护和平，拥护加强同所有国家的事务联系”[2] （p669-670）。这表明苏联的外交开始由集体安全转向中立自保。
    1939年3月15日， 希特勒不顾《慕尼黑协定》对捷克斯洛伐克新边界的保证，悍然出兵占领捷克全境，兵锋直指波兰。西方国家舆论对此一片哗然，英法迫于国内外压力，不得不在外交上对德表示强硬态度，西方史家称之为“外交革命”。同时英法国内联苏抗德的呼声也十分高涨，英法两国统治者在自身利益受到了极大威胁之下，也不得不重新考虑与苏联结盟的问题。然而由于固有的偏见以及外交政策的惯性，英法态度的转变还是十分缓慢的，起初仅仅限于对东欧的一些小国如波兰、罗马尼亚等提供安全保证。但是，英法也深知它们对东欧小国的保证缺少实现的物质手段，因此必须要借助苏联的力量才能达到上述目标。于是，3月18日， 英国通过外交途径表示愿与苏联就保证东欧小国的安全问题进行谈判。此时，苏联也感到了战争威胁的临近，与西方大国结盟抵抗侵略对苏联无论从道义上讲还是从国家利益而言都仍不失是维护自身安全的最有利的途径，所以，对于英国的建议苏联虽有所怀疑但还是表示愿意捐弃前嫌同英法进行谈判。
    一
    1939年3月19日，苏联为响应西方，第一次提出了新的外交方针，建议和当时形势利害关系最大的国家英国、法国、波兰、罗马尼亚和苏联政府一起召开会议讨论共同制止德国侵略的问题。苏联政府认为，这次会议的目的在于弄清事态的真相和各参加国的立场。而且，从心理学的观点出发，苏联希望会址能定在布加勒斯特。显而易见，苏联的提议是具有建设性的，如能实现将是有助于使面临侵略危险的各国团结一致，共同对敌。然而，这样一个建议却遭到英国政府的拒绝，3月21日， 英国政府答复说，它认为目前召开会议为时尚早。此后，英外交大臣哈利法克斯在与苏驻英大使麦斯基会谈中又提出了另外一些原因，他说：“英国政府目前难于派出相当负责的人参加这种会议……不明确会议有什么结果就召开会议，这是一种冒险。”苏联大使对此则反驳说：“如果英、苏、法意见一致，会议不会不成功的。”[3]（p1041）英国的做法使得苏联不得不重新对英国抗德的决心以及与苏联合作的诚意表示怀疑，认为英国政府本来就不希望会议获得成功，因此才没有接受苏联的建议。实际上，英国在此时拒绝苏联的建议主要是出于两个考虑：一、英国此时还没有完全放弃与德和解的绥靖政策，因此，仍不愿建立包括苏联在内的集体安全体系。如果该体系成立，一旦德国入侵苏联，英国就必须履行义务在西线发动对德战争，而这是与英国30年代一直奉行的绥靖政策背道而驰的，也是英国统治者所不愿看到的。二、英国在1939年的3月中旬至4月中旬正在和波兰、希腊、土耳其等国为安全担保问题谈判。这几个国家出于意识形态和历史传统都对苏联怀有较大的戒心，所以，英国不愿在此时同意与苏联就包含部分东欧国家的集体安全机制谈判，英国以为这会妨碍它与东欧和巴尔干诸国的谈判。
    不过，出于道义上的考虑，英政府也不得不在外交上作出点姿态以回应苏联的要求。3月21日， 英驻苏大使西兹向苏外交人民委员李维诺夫提交了一份英国政府准备与苏联、法国、波兰三国签署声明的草案，该声明表示四国将召开会议共同反对危害欧洲和平与安全的侵略行为。很明显，这份声明草案缺乏实质性内容。它只是同意四国在一起开会商讨共同反侵略的问题，而且还把除了波兰的其他东欧国家排斥在外，从而在大大缩小了集体安全体系范围的同时也削弱了苏联的战略安全地位，因为德苏战争一旦爆发，苏联无法从除波兰以外的东欧国家得到直接援助。尽管如此，苏联政府考虑再三，仍表示愿意签署这一声明。当然，苏联也提出了自己的保留条件，如要求四国总理和外长共同签署以加强该声明的国际影响力，而且苏联还建议巴尔干各国、波罗的海沿岸各国在声明公布后，应邀参加该声明，从而使反法西斯各国的阵营扩大。对于苏联的反建议，法国表现出积极的态度，法国外交部秘书长于3 月24日发表声明，表示法国赞成该建议，并准备签署声明。但英国此时并不想真心地与苏联谈判，其举动很大程度上只是一种外交宣传攻势：一方面扬言与莫斯科结盟，迫使希特勒回心转意，重新回到谈判桌上来；另一方面，应付国内外日益坚决地要求英法与苏联合作的呼声。所以，面对苏联的积极反应，英国一时手足无措，不得不出尔反尔又收回自己的提议。1939年4月1日英国政府声明，它认为“有关声明的问题……业已成为过去”[3]（p1043）。在以后的两周里，英国一直没有提到谈判的问题，似乎对此已失去了兴趣。
    可以说，就西方国家政府试图组织一个安全体系一事而言，苏联政府事实上在4月中旬以前一直是被撇在一边的。在正式谈判开始之初， 英法的这种半心半意的调子使得苏联深信，英法的首脑人物，即便对纳粹的幻想破灭时，也对必须与苏联合作这一局势深感不快，而且会在接近苏联时满心厌恶，有所保留。西方国家这种反复无常的作法无疑大大恶化了谈判的气氛，使之从一开始就带有悲剧色彩。
    到4月中旬，英法政府为形势所迫不得不再次谋求与苏联合作。4月13日，英法宣布对罗马尼亚和希腊提供担保。然而，英法也知道，在德国入侵东欧小国之时，英法是无力向这些国家提供直接实质性援助的，因此，唯一可以借助的力量就是苏联。另外，英法两国政府在联苏抗德问题上的消极拖延态度也遭到了来自国会和广大社会各阶层的反对，据统计这期间在英国，民意测验显示92%的英国民众支持政府与苏联结盟，大部分民众对政府拖延与苏联谈判的作法深为不满[4]（p200）。 总之，由于联苏抗德是唯一可行的办法，这是一个清楚的、无可争辩的事实，也由于迫于国内日益加强的呼声与压力，英法两国政府不得不在4 月14日约见苏联大使，英国政府要求苏联发表一个担保波兰和罗马尼亚的单边宣言，而法国政府则建议签订一个三国协定，即苏联或西方国家由于援助波兰或罗马尼亚而卷入对德战争时，缔约各方应保证相互支援[5]（p749）。
    虽然英法提出了要求和建议，但苏联对此却表示无法接受，其理由有三：首先，英国的建议使苏联处于不平等的地位。英法和波兰有相互援助的义务，一旦缔约任何一方受到德国袭击，三国将相互支援。而苏联仅与法国签有互助条约，而且没有军事协定，一旦苏联遭受德国进攻，法国也未必能给予实质性的援助，更不要说与苏联没有签定互助条约的英国了。英国所提出的要求是要苏联援助别国，但苏联自身如遭法西斯德国侵略，则无法指望英法的支持。所以苏联自身所承担的义务和享有的权利是不对等的；其次，英国的建议使得西方国家处于一种优势地位。因为一旦德国入侵东欧小国，苏联由于本身地理位置将不得不单独承担起反击侵略的重担，而英法则可在西线决定是否援助苏联以及援助方式；第三，英法的建议没有提出缔结必要的军事协定，缺少物质上的保证，而且也没有规定三方相互援助的规模和条件。苏方认为，没有军事协定，任何的互助协定都是一纸空文。
    尽管极为不满，苏联仍然从英法的建议中看到了一丝可以与之建立反法西斯侵略联盟的希望。4月17日， 苏联针对英法的要求也提出了一个英、法、苏三国结盟抗德的建议，主张英、法、苏三国缔结有效期为5～10年的政治协定和军事协定， 并对有可能遭受德国侵略的包括波罗的海国家在内的所有位于波罗的海到黑海之间的国家提供担保，以及三国同意发生战争不单独媾和等等[6]（p256）。
    很清楚，苏联的建议是积极和切实可行的，其实质不过是要签订一个公平的、范围更为广泛的政治、军事互助条约。连当时在野的著名政治家丘吉尔评价时都说：“俄国政府所提出的建议是想成立反侵略的英、法、俄三国同盟……同盟的目的只是为了抵抗将来发生的侵略行为和保护被侵略国。我看不出苏联的建议有什么不好。这个简单的建议有什么不好的呢！”[7]（p555）然而，就是这样一个建议， 英法政府就是不愿接受。相反，他们吓得惊慌失措。这是因为，首先他们认为苏联的建议中提到了扩大保证范围，这样就把波罗的海国家包括了进去，在英法领导人的脑海中，他们认为，这一点正是暴露了苏联在东欧扩张的企图，如果答应了莫斯科的条件，苏联就可以顺理成章的把部队开进与它相接壤的国家，并且停留在那里按兵不动，此时英法将处于宽容一个盟国进行侵略的地位，而且这种侵略所带来的危害甚至超过了德国的侵略。这是英法领导人所决不能容忍的。其次，英国领导人还怀疑苏联军队在经历了30年代的大清洗之后实力已大为下降，因此在战时无法向英法提供有效的军事支援。英国三军参谋长曾提交了一份有关苏联援助军事价值的报告，指出苏联可向罗马尼亚、波兰和土耳其提供的援助，不论是直接军事支援还是提供战争物资，都不可能像人们一般认为的那么多[8]（p1513）。另外，英法此时并未下决心与苏联结盟，仍试图与德国达成和解，如果一旦与莫斯科正式结盟，英法就无法再和德国“调情”了。出于以上这三个原因，英法对苏联的建议采取了冷落和搁置的态度。4月19日，英国首相张伯伦表示，英、法、苏结盟是不必要的， 苏联建议的目的是离间西方，如果苏联真想遏制德国的话，它应该无偿向东欧小国提供帮助，而不应在意是否成立反德同盟[9]（p300）。5月6日， 法国外长庞纳则在内阁会议上宣称：“法国政府对俄国向小国提供担保的想法不热心。”[10]（p419）
    直到5月8日，英法才对苏联的建议进行了回复，英国仍坚持要求苏联单方面发表声明，即一旦英法因履行对波兰和罗马尼亚所承担的义务而卷入战争，苏联应向英法提供援助。该建议可说是重复了英国以前的提议，只是在形式上作了一些改动，根本没有提到英法会给予苏联以任何相应的援助，其实质仍是让苏联接受不对等的单边援助协定。对于英法固执己见，只顾自己不顾它国安危的做法，苏联自然有理由认为英法对与苏联谈判缺乏诚意，它们仍不愿放弃绥靖政策，它们与苏联谈判的目的不过是想在战争爆发时让苏联单方面对德作战。
    这样，在30年代的一系列为建立集体安全的努力再一次遭受失败后，苏联终于对与英法达成结盟抗德的政治、军事协定开始丧失信心，不得不重新考虑自己的欧洲外交政策走向。5月3日苏联政府忽然宣布长期以来一直奉行集体安全政策的外交人民委员李维诺夫辞职，转而由倾向与德和解的莫洛托夫继任这一职务。此时此刻，这项人事变动显然具有一种特殊含义，它标志着苏联外交政策指导思想的重大转变。这既是对英法政府的一种警告，也是给德国的一个暗示。5月31日， 莫洛托夫在苏联最高苏维埃第三次代表会上发表讲话指出，与西方国家的谈判似乎并不会妨碍苏维埃政府与德国和意大利的贸易关系，苏联政府愿意恢复在春季中断的对德贸易谈判[5]（p770）。
    5月14日，苏联正式拒绝了英法的提议，并且进行了全面的答复。 苏联再次重申了自己的要求，强调当苏联被卷入战争之时，英法应自动参战援助苏联。而且，苏联还向英法暗示：要么缔结互助条约，要么使谈判破裂。种种迹象表明，苏联随时有可能会退出谈判。为了避免这种不利于自己的状况发生，英法先后在5月27日和7月1 日向苏联方面提出新建议。前者，英法表示在原则上同意签署三国互助条约；后者，英法则赞同三国一起对波罗的海国家和芬兰等国提供安全保证。从以上可以看出，英法的态度此时已有所松动，并作了一定的让步。苏联对此表示了谨慎的欢迎。6月， 三国决定采用在莫斯科举行直接谈判的方法来取代定期转寄意见的方式。苏联政府通知英国政府，对其外交大臣哈利法克斯前来莫斯科表示欢迎。但是，哈利法克斯拒绝了这一建议。结果，英国仅仅在6月13日派了一个司长斯特朗参加谈判， 这一举动再次让苏联感到不满，因为一年多以前，张伯伦和哈利法克斯等英国政坛要人曾多次前往德国会见希特勒，相比之下，苏联政府要求同样的待遇却不能得到满足。英国前首相劳合·乔治评价此事时曾批评说：“为什么把一位仅仅是外交官的人派到愿意帮助我们的国家中去？对此只有一个答案：内维尔·张伯伦先生、哈利法克斯勋爵不愿意同俄国合作。”[11]（p249）
    从6月14日到7月下旬，英法代表和莫洛托夫在莫斯科进行了11次会谈，双方尽管在原则上同意签署互助条约，但在以下两个问题发生了争执，无法取得进展。1.苏联鉴于1935年苏法条约几乎毫无效果的教训，要求政治条约和军事协定同时签署，而英法却表示反对，坚持先签订政治协定后，三国参谋部在一定时期内再行建立彼此间的接触。2.苏联提出三国对于包括波罗的海沿岸各国在内的东欧各国提供的安全保证，不仅要适用于德国的直接侵略，也要适用于德国的间接侵略（指德国利用中小国家的内部矛盾，挑动内部政变扶植亲德政府）。英法先是借口这会侵犯这些国家的主权，违反它们的意愿而表示拒绝；以后，英法出于自身的安全的考虑，原则上表示同意，但要求将与自己濒临的荷兰、瑞士、卢森堡也包括进去。而苏联则争辩说，这是不可能的，要它为荷兰或瑞士而干涉，无论如何是非常困难的，因为苏联和这些国家还没有建立外交关系[5]（p789）。 双方在这两上问题上未能达成协议从而使得谈判在很长的时间内处于僵局。