在帝国主义掠夺和支配中国的过程中，英国是享有特权最多、维护特权最力、维持特权最久的西方国家。1943年1月11日，中英曾签订所谓“平等”新约，英国放弃了握之已久的领事裁判权、使馆界及驻兵区域、租界、特别法庭、外籍引水人、军舰行驶、英籍海关总税务司、沿海贸易与内河航行等特权，但仍保留了包括香港问题在内的很多特权。分析中英新约缔结的背景，有助于探明这种局面的形成原因。
    一战时同盟的形成与不协调的同盟关系
    日本发动的侵华战争既是对中国独立和自由的威胁，也是对英、美为首的西方国家远东利益的威胁。因而，中国的抗战在英、美人士看来具有双重意义。英国驻华大使卡尔在1938年5月7日关于中国战况的报告中写道：“在某种程度上，中国既是为他们自己而战，也是为我们而战，因为只有日本的失败才能把我们从危及我们在远东地位的灾难中解救出来。”（注：Documents on British Foreign Policy,1919-1939,Second Series,Vol.21,pp.762.）5月31日，外交大臣哈利法克斯在关于对华援助的长篇备忘录中写道：“中国是在为所有遵守法律的国家作战，恰巧也是在为我们在远东作战。如果日本打赢，我们在那里的利益注定要被消灭……只要中国能使对日战争处于胶着状态，我们和美国人就能有效地进行干预，并能在下一代也确保我们的地位安全无恙。”（注：Ibid,pp,790-792.）在英、美等西方国家的天平上，中国的分量有了一定程度的加重。中国人对此也有清楚的认识，因而要求具有相应的国际地位。正像需要物资援助一样，“中国人希望自己被视为反侵略斗争中平等的一员”（注：Papers Relating to the Foreign Relations of the United States（下略为FRUS），1941,Vol.4,p.395.）。宋美龄1941年10月10日发表的广播讲话典型地反映出这种心态：“我们认为中国已经赢得了与其他民主国家一样的平等地位，但我们并不希望把这当作对我们的恩赐，……在一些国家商议亚洲和太平洋事务时，我们拥有一种责无旁贷的权利，他们应该和我们协商，我们的观点也应该为别人所知。我们是反侵略斗争中的主要国家，因此在反侵略国家共同会晤中我们不应被视为小伙伴……除非你们毫无保留地承认我们的权利，即在计划一种可以防止未来侵略的世界秩序中承担自己的一份责任，否则我们不会感到安全。”（注：FRUS,1941,Vol.4,pp.552-553.）1941年底太平洋战争爆发，英、美等西方国家在远东的利益遭到日本军国主义的扫荡，中国抗战的意义更超出一国范围，而能直接给英、美等国的生死存亡以重大影响。正因为欧美盟国的战时安危已与中国人的抗日战争有了“一存俱存，一毁俱毁”的关系，引起世界格局的重大变化，所以，1942年1月，26国签署《联合国家宣言》，中、英、美等国正式结为战时同盟。
    但是，在战时同盟的框架内，却存在着很多与同盟关系极不协调的因素。就中英关系而言，主要表现在两个方面。
    首先，英国仍在中国保留大量特权。在20年代中国大革命的冲击之下，英帝国主义被迫交出了汉口、九江、镇江和厦门英租界，交还威海卫租借地，并原则上同意中国关税自主，但仍然占有香港，并保留了以领事裁判权为核心的一系列特权。
    其次，日本侵华以来，英国出自“先欧后亚”战略的种种自私行为使中英关系不断恶化。这些行为主要表现在五个方面：
    1.英国的对日绥靖。英国在其“合作调停中日战争”的建议遭到美国拒绝以后，便在“远东”对日本侵略推行绥靖政策。从布鲁塞尔会议结束到太平洋战争爆发，英国在日本压力下，曾多次对日采取重大妥协行动，以牺牲中国抗战利益换取对日和平，以避免东西两面作战。1938年5月2日，英、日签署《关于中国海关之协定》，严重牺牲中国利益；1939年5月，蒋介石曾要求英国派兵20万人支援香港，遭到英国拒绝（注：Memorandum by A.L.Scott,FO371/31626.（FO为英国外交部档案，下同。））；蒋也曾想派遣三师六路军协助英国防守缅甸，再次遭到英方拒绝；1939年7月24日，英、日签署《有田-克莱琪协定》，等于承认了日本侵略中国的合法性；1940年6月12日，英国又不顾国民党政府的抗议，与日本就华北白银问题签署协定，对日再次作出让步；1940年7月17日，英国屈服于日本的战争恫吓，与其签署《关于封闭滇缅公路的协定》，由此而切断了中国最重要的国际通道，给中国抗战造成巨大损失。
    2.太平洋战争爆发后，英国在远东的军事表现同样令中国失望。中国希望在对日战争中能与英国互相支持，但太平洋战争爆发后，英国的崩溃快得令中国人难以置信。珍珠港事变后3个星期，香港宣布投降；又过3周后，新加坡沦陷；再过3周后，缅甸首都仰光也被日军占领。香港和缅甸的失守尤其令中国人忧心如焚。因为，国民党政府中许多高级官员的家属避难香港（注：Sir Archibald Clark Kerr to Anthony Eden,tel.709,immediate,22 December,1941,FO371/27753.）；缅甸的失守则使滇缅公路落入日军之手，断绝了中国与外界联系的最重要通道。
    3.英国的印度政策。太平洋战争爆发后，中国的邻邦不是被日军占领，便是行将沦陷，所以中国政府极为重视印度对抗击日本的支持。1942年2月，蒋介石访印期间，一方面呼吁尼赫鲁、金那和甘地领导印度积极投入抗日战争，实现中印抗日合作；另一方面则敦促英国尽快给予印度自治（注：参见N.Mansergh,Transfer of Power 1942-1947（London,1970），收录印度司档案中所载有关蒋介石访印的记录。）。但英国拒绝面对印度强烈要求独立的现实。蒋介石认为，这使印度人民的士气濒临崩溃，可能会对战争产生灾难性的影响（注：Lord Halifax to Eden,tel.1355,immediate,7 March;tel.1660,important and secr-et,19 March 1942,FO371/31633.）。
    4.对英借款问题。1941年12月24日，蒋介石向英国公使卡尔（Sir Archibald Clark Kerr）提出，中国准备向英国借款1亿英镑，向美国借款5亿美元。1942年2月初，美国宣布无条件借给中国5亿美元，而英国却提出至多只能借给5000万英镑，该款不仅要全部用于战争，而且只能以租借方式向通用英镑的地区采购一些战时物资（注：Cabinet Conclu-sion 14（42），2 February 1942,Cab66/25.）。比起美国的借款，英国的借款不仅数目小，而且其用途也有严格规定。中国对此极为不满（注：有关1942年借款讨论的英国官方记录见于FO371/31618-31620；中国的官方记录参见《中华民国重要史料初编--对日抗战时期》第三编《战时外交》，第195-293页。）。
    5.英国虽然和美国一起签署了《大西洋宪章》，但其政要却不断发表刺激中国民族感情的言论。1942年3月17日，丘吉尔说：英国的殖民地印度、缅甸、马来亚、新加坡和香港（香港并非英国的殖民地。--笔者注）“必须继续由英国统治，这是大英帝国唯一的责任”。1942年8月，丘吉尔对罗斯福说，在未考虑成熟前，他不会同意给亚洲人民“实现《太平洋宪章》的机会”。
    英国政要的殖民主义言论和牺牲中国的殖民主义行为引起了中国人民的反感和抗议。1942年3月21日，中国旅美作家林语堂发表“亚洲之未来”一文，开启了中国新闻界批判丘吉尔殖民主义言论、反对英国殖民主义的斗争。国际关系学权威钱端升和陈郎川教授也撰文批评英国的殖民主义和英国对日作战的不力。与此同时，重庆各报都刊登了反英文章。1942年4、5月间，宋美龄连续在美国著文攻击英国，指出英国在远东作战不力，而且继续以帝国主义态度对待中国。她要求以抗战名义到中国的英国大使馆的一些“大班”们滚回英国（注：FO371/37104 F3187/3187/10,Minutes,May 30,1942.）。宋的言论在美国引起很大反响，使得英国政府不得不予以重视。英国外交部对中国的反英宣传深感焦虑，唯恐1925-1927年间的反英浪潮再次出现。英国政府内有识之士已经认识到英国在华为所欲为的时代已经过去。英国驻华大使馆武官米拉（Miller）报告说：“英国一战以来保持的貌似强大的泡影已经毁灭。如果继续以高傲的态度对待中国，认为中国人是劣等民族，那就会犯下巨大的错误。这不仅会影响战时合作，亦将使英国失去战后在华贸易的机会。”（注：WO208/376,B,Anglo-Chinese Relations.（WO为英国国防部档案））
    为了维持战时合作，也为了能在战后中国获得更多的商业机会，英国需要平息中国人民的反英情绪，缓和两国间的紧张关系。而对于英国来说，维持战时合作几乎是维持中国对日作战的同义语。