民族国家（Nation-State）是在欧洲中世纪后期出现，并在资产阶级革命时代普遍形成的“典型的正常的国家形式”[1]509。国内外学者对英国民族国家形成的原因众说纷纭，一种观点认为，与中世纪后期英国和不列颠岛或欧洲大陆的暴力对抗有关，尤以英法百年战争突出[2]；第二种则认为因由宗教改革[3]。从历史实践上看，民族国家的形成是多种因素相互作用的结果。本文认为中世纪英国的威权特点、威权力量的分化是英国民族国家得以形成的关键，同时，这也是内生型民族国家形成的内因。
    一、中世纪英国世俗的威权分布、特点及其根源
    中世纪英国的世俗威权特征主要体现为君主统治，具有不同于同一时代欧洲大陆的特点。11世纪诺曼征服之后，征服者威廉在英国树立起“全英的封建土地均受封自国王的观念”[4]49作为高踞于封建等级之首的英王，对全国的土地拥有支配权，而且，根据一定的封建原则或国家原则，还享有没收、监护及分取部分收益等权利，甚至对森林、矿山等也享有一定的专有权[5]74。尤其在1086年威廉召集所有封臣在索尔兹伯里施行宣誓效忠礼以后，英国开始实行“我的附庸的附庸仍是我的附庸”的封建原则。这种特殊的威权模式体现了国王和封臣之间的特殊关系，即以一种保护与效忠的纽带关系为基础，构建以个人行为为基础的联合关系，并由此突出国王至高的权威，乃至上层社会的重要性。就中世纪尚不健全的官僚体系而言，国王位踞政治权力的制高点，是国家统治系统的“灵魂”。他任命所有的重要官吏，并从他们那里获取绝对的忠诚与服从。虽然他也倾听大臣们的意见，但这是极其有限的，因为所有国家的重大事务都得由他亲自决定。国王完全可以用自己的个人意志作为政府行政的主要依据。在军事上，他也是“首脑”，可以任意挑选将帅，自由决定军机，必要时亲任统帅。王室的成员像国王一样，也是全权的。王室的任何一个大的官员，如总管等，都可能会被委以重要的军政要务。
    然而，自盎格鲁-萨克逊以来的英国社会却有些制约国王权力的传统。（一）“王在法中”的传统。所谓的“法”即习惯法，它的基础在于社会的约定俗成与普遍认同，所有社会成员都受制于此。据载，“大战之后，人们选举一位凌驾于他们之上的、统治上帝之臣民的国王。根据法律的规定，这位国王要保护他们的人身和财产安全。首先，他们要国王发誓尽可能使用他的权力维护基督教的神圣信仰，根据法律而不是其个人的意志来引导他的人民，并且和他的人民一样服从于法律。”[6]134国王加冕时必须承诺，他将保证英国人民所享有的法律和自由的权利；尽力维护上帝的教会和所有人民的和平与和谐；尽力保证公平与正义的司法和仁慈而客观的审判；新法律的制定要增进上帝的荣耀和公共福利，要合乎人民的习惯并得到人民的同意[7]466-467。国王不能以个人的名义废止以前的法律；不能超过应有的司法程序；不能变更教会组织和宗教信仰等等。在此原则之下，英王受制于“自理生计”（live on his own）[8]94-114原则，即国王只能征收封臣所交纳的固定贡金，如继承金、协助金等，其余税收则仰赖于议会。15世纪以前，批准赋税已构成议会的主要职能，尤其与立法职能相比，这一点更为突出[9]106。而且，未经议会同意，国王不能制定或颁布新的法律。虽然自7世纪以来，很多国王都制定了自己的法律，但是这些法律也以传统的习惯法为基础。（二）王权受制于类似贤人会议、御前会议等机构。早在盎格鲁-萨克逊时代，每位新国王都必须经过贤人会议的正式选举才能合法地行使王权。“任何人都不能自立为王，人们可以选举他们喜欢的人当国王。某个人一旦被选为国王，便对人们拥有统治权，成为套在人们脖子上的不可解脱的枷锁。”[10]84贤人会议虽不经常行使免职权，但在历史上也有这样的例子：诺森伯利亚贤人会议曾废黜阿尔瑟里德（thelred）王，并将他投进监狱，直到8世纪末才恢复其王位[11]31。诺曼征服之后，贤人会议演变为御前会议，成为全国的最高法庭，也是王国重要的中央政府机关。其成员主要由诺曼人组成，成员资格的界定不再像贤人会议那样以成员的社会地位为标准，而是以国王直属封臣的资格来出席会议，即它的组织原则以封君-封臣的社会关系为基础。
    中世纪英国社会延续的政治文化传统在某种意义上说明这样一个事实：英王一直有定期与一定社会阶层协商的习惯；甚而，这些社会阶层一直拥有与英王共同行使立法权、征税权、决策权等的权利。正如西方学者普遍认为的，西欧中古国家存在着两种原则：一种是封建的原则，即国家形态是以一种个人的联合、上级与下级之间靠个人之间的效忠与保护关系维系着，这是一种私法关系，而非公法关系。另一种是国家的原则，即公法关系仍然存在并且发展，国王力图扩张自己的各种权力，和臣下结成一种非个人的、政府与民众之间的关系[5]68-69。在客观上，中世纪英国的国王、政府与民众三者之间结成的这种非个人关系，分化了封建王权的威权力量。在国王、政府与民众之间建立一种非个人的、以公法关系为基础的国家关系，正是民族-国家建立的必要条件。滋长于英国封建社会中的国家原则，从根本上对封建体系形成了一种潜在的消解，为民族-国家的形成奠定了重要的组织基础。
    也正是中世纪英国世俗威权的内在分化方式，使得英国形成了集“君主型”和“政治型”两种政治体制的优点的一种最好的政治制度[12]250。其根源主要来自以下两点：一是与英国特殊的地理形态及历史发展有关。自诺曼征服之后，国王不得不隔海而治，同时统治着英国和欧洲大陆的诺曼底。这种统治本身就具有相当大的难度（尤其在社会生产力极不发达的中世纪）。而且，为了处理诺曼底的政务，亨利一世曾不得不带领部分官员常驻诺曼底。据载，亨利一世在位的35年里，就有一半的时间呆在诺曼底[13]28。因此，这就产生了需要代理政府的历史条件。约从1107年起，亨利一世把御前会议的成员分为两个部分，一部分伴随其左右，来往于欧洲大陆与英吉利海峡之间；另一部分则留在国内，组成代理政府，负责处理日常政务。被西方学者公认为英国历史上第一任首席政法官的罗杰，就是在这样的历史背景下产生的。当时他直接对国王负责，并向国王“说明国内的各种情况，亲自监管国库、管理所有的经费开支。不管国王在不在国内，他都没必要有同僚的见证。”[14]49二是在英国历史传统的影响下，中世纪的英国很早就出现一些具有独立性政府职能的国家机构（如财务署、议会等）。如财务署，这是从御前会议的财政部门中分化出来的独立性国家机构。其主要职责是统一收缴各郡及教俗大贵族的封建捐税，并进行账目核算，登记成册。此机构的成员主要有会计师和郡长。全国的郡长都要向财务署报告各郡的财政收支情况。尽管到亨利二世时期，王库已经与国库分离（不过，国王还经常过问财务署的工作）。但是，到爱德华三世统治时期，财务署的职能已经更加扩展，除了控制国家支出外，还兼有司法职能，如接受商人的诉讼案件、颁发拘票等。1357年，财务署正式成立财政法庭，国王不再干涉其政府职能。这是英国最早与王室分离的国家机构，它标志着国家管理机构与王室分离的开始。
    再如议会，在中世纪已经发展成为国家统治机构的一个重要组成部分，主要具有讨论国家事务、立法、批准赋税、接受请愿、审理民事诉讼案五项职权。英国议会的产生是封建社会阶级斗争和统治阶级内部斗争的产物，于13世纪中叶已具雏形。大贵族与国王的斗争扩大了议会的职能，提高了它的权威，使它具有了限制王权的基本职能。13、14世纪之交，议会开始趋于制度化，会议程序开始规范化。14世纪20年代，议会正式成为一个等级代表机构。最初，在议会中起主导作用的是国家的上层人物：国王、王室法庭的法官、大贵族。此时的议会是中央政府重要的决策咨询机构，除了行使司法审判权外，还具有一定的立法职能。13世纪中叶以前，英国的法律以不成文法为主，即前一次的司法判决也就是下一次的依法判决根据。因此，议会同时拥有立法的性质。历任英王都将立法权视为自己的特权。他们常常宣称自己是从习惯法中“发现”的规定，得到众人承认后，才予以“颁布”的[15]534,538-551。14世纪，议会的组织形态、会议程序、议事规程到议会的职能和权力都出现本质的变化。议会制度在该世纪里已初具规模。除拥有批准动产税的权力外，议会还拥有批准国王征收“教区税”和“人头税”两项直接税的特权。到14世纪中叶，议会逐渐分为两院议事：高级教士与世俗贵族组成上院，骑士和平民组成下院。从 14世纪90年代开始，在批准国王征收补助金的法规上，不再只有“经上、下两院批准”的字样，而变成了“征得上院同意后，下院批准”[16]36。下院代表社会，上院代表个人。国王所需要的赋税来自于国民，因此，下院承担了批准国王赋税的任务。由此，下院的地位也日益变得重要起来。1406年，英国通过第一个选举法，规定：郡长必须在收到宣召令的第一次郡法庭上组织选举；自由选举；当选人的名字必须填写在选举凭单上，并由部分选举人签字作证；郡长必须将选举凭单附在宣召令后一起上报大法官庭[12]415-421。选举法的通过标志着下院代表选举权及选举方法的正规化和统一化的开始。
    据史学家塞尔斯的研究，自盎格鲁-萨克逊时代起，英国的官僚统治机构就分为中央政府机构和地方政府机构两个组成部分。中央政府的管理主要由君主及其王室、御前会议、财务署以及议会等机构组成。地方政府则实行郡-百户区（城市）-村或镇三级式的行政区划体系[17]168-190，并配以相应的机构组成。治安法官日渐成为地方政府的核心。13世纪，郡法庭曾指派骑士维护地方治安，最初地方治安行使警察的职能，而非司法的职能。以后，他们又在巡回法庭开庭时，负责押送犯人。治安法官的地位在爱德华三世时期开始朝系统化、制度化方向发展。他们有权“维护治安”，行使逮捕、押交入狱、要求担保之类的权力。1388年的法规要求治安法官召开每季开庭的郡治安法庭（即四季法庭，该制度一直保持到1971年）。治安法官有权在四季法庭休庭期间，直接通过不设陪审团的法庭审理较小的刑事案件。尤其是在因黑死病而引起的劳工危机后，政府制定的1349年和1351年劳工法，授予治安法官广泛的权力，按法定的工资制监督劳工工作，并有广泛介入雇主与雇工之间的关系的权力。甚至在1601年颁布的济贫法，还把地方行政、交通干线系统也交归治安法官管理。事实上，对整个郡来说，四季法庭不仅是法庭（行使刑事诉讼的职能），它也是政府的集合体，具有广泛的政府和行政权力。但是，担任治安法官，也有一定的要求。1439年规定，凡出任治安法官者，土地或租有地的年均收入须达到20镑以上，基本上由乡绅担任。简而言之，乡绅以国王的名义统治英国的地方政府[18]38-40。
    这套官僚体系的层级制度不仅分化了中世纪英国王权的威权力量，而且，也使英国摆脱了中世纪的混沌混乱状态，为民族国家时代的英国政府管理模式奠定了良好基础。特别是随着财务署、议会等机构的建立，英国开始了最早的专门性职能部门发展的历史，为国家原则的增强，封建原则的消解提供了历史条件。