三
    民初实现南北统一的代价，是孙黄等革命党人退出北迁政府而袁世凯窃取了政权。在此后的北京临时政府及其它历届政府中，北洋军阀魁首袁世凯和以北洋直、皖、奉各派系军阀为主的北洋军事政治集团，居于统治地位。袁世凯与北洋军阀的政治属性，决定了它本质上是一个独裁、军事专制、反动乃至分裂的、封建性主导的政权。另一方面，民初中国资产阶级的政党政治和议会政治活动，与本阶级的利益要求相脱节，与大资产阶级的阶层利益更呈背道而驰之势。所以，资产阶级发生了多层次的分流。在强悍的北洋军阀集团据有统治权的前提下，对于软弱涣散的中国资产阶级成员，“摆在它们面前的只有一条迂回的--然而也是唯一可行的道路--与异己的利益集团结合在一起，通过原来并不代表自己利益的北洋国家政权来反映自己经济上的要求和政治上的愿望。”（注：姜鲁鸣：《民初国会与中国资产阶级》，《档案与历史》1988年第3期。）为此，痛感民族工商业“千万死中求一生，惟希望有善良之政府，实行保护产业之政策，庶几有所怙恃而获即安”的张謇，（注：《张季子九录·实业录》卷四。）曾写信给初任临时大总统的袁世凯，恳请“凡公旧日信用之人，除军队外，愿公勿置左右……且愿公合诸界一炉而治，以示廓然之公。”（注：《张季子九录·实业录》卷四。）具有代表性地表达了资产阶级成员投靠北洋政权，与之相结合的选择和企求。同时，民国民主共和的政体、《临时约法》的约束，以及资产阶级始终存在的一支独立的革命力量，也足以使袁世凯对资产阶级采取或打或拉、分别对待的政治手段。
    清朝末年，袁世凯曾经依靠周学熙等人在华北地区实行“新政”，兴办了一批实业。在此过程中，北洋集团继续洋务派对官办、官督商办各重要新式工矿业的控制，以其利润为自身的壮大提拱经费来源，继而成为它取清代之及进而建立北洋政权的部分经济基础。这说明北洋政权所赖以支撑的经济基础，在单一的封建经济中加入了一些资本主义经济的成分。分析袁世凯政府时期财政收入的预算情况，关税和货物税的收入超过了田赋收入的份额，资本主义财政杠杆性质的国债，也占有很大的比重；而事实上，关税、货物税、印花税、牌照税、契税、烟酒税等项税收不能实收，或未能征足预定增收额，对于同期财政严重入不敷出，是重要的原因之一，（注：贾德怀：《民国财政简史》下册附录，商务印书馆1941年。）内国公债则起了一定的弥补作用。这一时期的理财观念正由“赋出于田”向“赋出于工商”转变。另据对45名军阀官僚私人资本主义活动的考察，军阀官僚受经济规律支配的投资活动，与民初工业的结构及兴衰的节律相吻合；对金融业的大量投资，又表现出其经济活动与国家政权有着密切的关联。（注：魏明：《论北洋军阀官僚的私人资本主义活动》，《近代史研究》1985年第2期。）这里不涉及它们应定性为官僚资本或是民族资本的分歧，应该说这些大多“名义上为商办”的投资活动，（注：严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，表32编者注，科学出版社1955年。）加入了民初经济结构的形成，与民族工商业者的投资和经营在相当程度是共兴衰的。更为重要的是，这些资本的持有者由于其政治军事地位，在向大地主大资产阶级多重身份转化的同时，也具有了影响国家政策的可能。这也是资本的特殊人格化走向资产者利益的国家政策化的过程。
    这样，在政治上，袁世凯拉拢和笼络资产阶级的做法，使这一政治力量名义上具有了参政、议政和行政的权利，从而结合成为确具“合诸界一炉而冶”面貌的民初政府。历届内阁中农林、工商（农商、农工、实业）、交通、财政、教育、司法等与资产阶级利益攸关的部门，均有兼具多重身份的资产阶级代表人物任职；在经济上，北洋政权的统治者不能也不是完全排斥近代实业的发展，而该政权下所组合的民初政府，则含有发展资本主义的愿望和要求。
    袁世凯上任之始发布命令：“现在国体确定，组织新邦，百务所先，莫急于培元气兴实业。”（注：《申报》1912年4月18日，大总统命令。）继而在参议院开院演说中表示，“共和成立，尤以振兴实业为第一要事。故分设农林、工商诸部，俾可以分门办事，以鼓励各项实业之进行。并可由部拨款补助商民，及设立学校培养人材等类。”矿律“亦拟重修，并将编订完善之商律。”（注：《申报》1912年5月1日要闻一。）民国元年9月25日，由孙、黄、袁三人会谈拟定的八条《内政大纲》公布。其中第四、五、七条宣布：开放门户，输入外资，兴办铁路矿山，建置钢铁工业，以厚民生；提倡奖助国民实业，先着手于农林工商；迅速整理财政。（注：凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生士诒年谱》民国元年九月二十五日，1940年版。）这是一次权力交接和政策传递的仪式。它表明窃取革命果实的袁世凯，在对待新经济成分的方针政策上，依然打出了资产阶级革命派所树立的旗号。
    民初与经济政策密切相关的政府部门，有农商（农林、工商；农工、实业）、财政、交通等部。实业方面先后共5个部。其中要员除去一些北洋系军阀及旧式政客外，相当一部分是接受新式教育、参加反清革命并曾供职于临时政府的人，（注：历任总、次长学历及经历背景，可参阅刘寿林编：《辛亥以后十七年职官年表》，中华书局1966年版，第149-194页。）大体上均应属于资产阶级各阶层的范畴。资产阶级参与政府的情况是显而易见的，而尤以经济政策制定关键阶段的袁世凯政府时期最为突出。当时这些部门的主要执掌者有张謇、周学熙和梁士诒等人。这些资产阶级人物组阁，应是其参政的最为集中和典型的例子，如民初第一任的陆征祥“同盟会中心内阁”和民国二年熊希龄的“第一流人才内阁”。此外，负责各类法规编制的民国法制局，“其所调用人员，均系东西洋留学生”，（注：《申报》1912年5月1日要闻一。）共11人；各省政府实业司中也有一些新派人物任职。这些参政的资产阶级人物，由于其显赫的出身和不凡的经历，加上民初政策制定中个人色彩浓重的行政程序，成为所谓“政策精英”，是民初经济政策形成中的骨干力量。其中，张謇的个人作用异常突出。
    综上所述，民国初年的实业救国与建国热潮中所体现的发展资本主义的强烈呼声与政策需求，南京临时政府经济政策的先行与示范效应，北洋政权经济基础的变化及其统治之下出现的准联合政府，以及参与组成政府的资产阶级代表人物在政策形成过程中所担当的重要角色，这些方方面面的因素，构成了民初经济政策形成的综合社会背景。必须指出，民初由经济到政治的二元化趋向必然对作为政治与经济联结点的经济政策，产生相应的、双重性的影响。