湖南保卫局成立于1897年7月27日。 它是湖南绅士仿效西方警察制度而创建的地方政权机构。保卫局设立的宗旨是“参以绅权”，限制官权，“意在官民合办，使诸绅议事，而官为行事”，〔18〕打破专制制度下官权独治的模式，“分官权于民，培养绅民的自治能力。”〔19〕由黄遵宪手订的《湖南保卫局章程》，至少明确地从四个方面规定了绅权在“保卫局”中的地位：（1）此局名为保卫局， 实为官绅商合办之局。（2）本局设议事绅商十余人，一切章程由议员议定， 禀请抚宪核准，交局中照行。其抚宪批驳不行者，应由议员再议，或抚宪拟办之事，亦饬交议员议定禀行。（3）本局议事绅士十数人， 以本局总办主席，凡议事均以人数之多寡，定事之从违。议定必须遵行，章程苟有不善，可以随时商请再议，局中无论何人，苟不遵章，一经议事绅商查明，立即撤换。（4）本局总办，以司道大员兼充，以二年为期， 期满应由议事绅士公举，禀请抚宪札委。议事绅士以二年为其期，期满再由本城绅户公举。〔20〕
    保卫局是近代地方政权在近代化运动中具有示范意义的创造，它的最主要的目的是以“兴绅权”的形式来弱化官权，试图完成向“三权分立”权力制衡的近代政权模式的过渡。黄遵宪认为，保卫局是地方自治、民权振兴的制度改革，“听民之筹款，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸。”〔21〕谭嗣同则坦白地认为“绅以”是保卫局的根本特征：“今之所谓保卫，即昔之所谓保甲，特官权绅权之异焉耳。”〔22〕
    与传统社会中绅士在地方上的权势相比，近代绅权的时代特征是不言而喻的：（1）无论从近代思想家们政治改革方案还是从南学会、 保卫局的改革实践看，“绅权”属于被纳入政治机构中的权力组成力量，而不再是传统社会中非权力系统的社会控制力量。（2）绅权具有相对独立性，不再是依附于官权（或皇权）的一般社会力量。它所着重的制度建设，具有不以人事更替而导致“绅权”兴废的发展趋向。（3）传统绅士的权力并不明确规范，完全视地方官的素质、力量和绅士势力的大小而转移。近代绅权则纳入“议院”模式，对绅权的职能、范围予以规定和限定。因而，严格意义上的“绅权”，只能是中国近代社会发展过程中的产物。
    二、“绅权”的扩展
    作为政治近代化的社会试验，也作为康有为、梁启超发起的戊戌变法内容的一部分，南学会和保卫局的成就很快就在戊戌政变的暗潮冲击下倾覆了。但作为一种社会思想，尤其是已经被社会所接纳的思想的力量，却不会因政权的人事波动而彻底亡故。戊戌政变后的西太后虽然囚禁了光绪皇帝，屠杀了从事“百日维新”的“戊戌六君子”，但社会变革的浪潮却难以阻遏，地方绅士要求参政、扩展权力的呼声进而在20世纪初年后不再局限于湖南一隅，而是形成了遍及全国城乡的政治改革的社会运动。
    1906年9月1日，清政府正式颁诏预备立宪，实行政体改革。清末政制改革的侧重点是地方政制，而从清末丙午地方官制组织系统看，地方政制改革的关键是引入“绅权”，仿照西方“三权分立”的形式，建立“以行政之事归官吏，以建言之责归绅士，庶几相得益彰，无虞侵越”〔23〕的政治体制。其组织系统为：（1）地方行政。 基本以传统的清朝官制为模式，形成以督抚辖制知府（州），知府辖制县（州）的垂直权力系统，只是在具体职能上略有变动，增加了诸如“劝业”、“警务”等内容。（2）地方立法。以谘议局为最高机构， 形成自上而下的各级立法组织。（3）地方司法。建立司法与行政分立的制度， 将封建地方官集审判、司法于一身的职能独立出来，自成系统。
    具有地方立法形式的“谘议局”，是清末政制改革中的关键，清政府对此极为重视。“谘议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裒集一省之舆论，而上仍无妨国家统一之大权。……夫议院乃民权所在，然其所谓民权者，不过言之而非行之权也。议政之权虽在议院，而行政之权仍在政府。”〔24〕因而，清廷从一开始，就把创建谘议局的责任交付给具有封建功名身分的地方绅士阶层，“著各省督抚均在省会速设谘议局，慎选公正达明官绅创办其事，即由各属合格绅民公举贤能作为谘议局议员，断不可使品行悖谬营私武断之人滥侧其间。”〔25〕所以，各处谘议局筹办处的基本格局不外是官吏任总办，绅士任会办，真正的资产阶级并不能插手其间。如广东是“先由广东地方的官员和一些大绅士组成谘议局筹办处”。而民族资产阶级组成的“粤商自治会”人物却全部被排斥在“议绅”之外。〔26〕清王朝并不想把谘议局建成一个真正拥有“立法权”的机构，只是使其徒具立法机构的形式而已。光绪三十四年六月，清廷要求督抚“选举议员，尤宜督率各地方有司认真监督”，保证遵循“行政之权在官，建言之权在议员，而大经大法上以之执行罔越，下以之遵奉弗违”。〔27〕尽管清廷把谘议局限定为似乎是绅士表达意见的机构，但它的成立，毕竟开通了地方绅士正式步入权力系统的合法渠道。
    1909年，各省进行了第一届谘议局议员的正式选举。选举结果表明，“很多当选者年纪在40-45岁间，而绅士占大多数。”〔28〕广西初选的570人中，绅士占84.8%；复选结果，64 名议员中几乎全是“有功名的乡绅”〔29〕。各省绅士在谘议局中所战席位，以最保守的估计，也达到90%以上。〔30〕
    谘议局汇集了全省各地的绅士，就全省的兴革大事提出自己的主张，并在一定程度上，监督督抚及其所属地方官对谘议局决案的执行情况。由乡村社区走向全省范围，由非正式权势走向正式立法机构，标志着在清末政治近代化过程中，绅权扩展的质的变动。