三、遏制政策
    1947年1月，美国部际协调委员会召开会议研究美国对朝政策。 该委员会事后提出的报告〔18〕认为，如果美国试图维持现行的对朝政策，那么，美国继续占领朝鲜就是不可能的。同月，苏联问题专家凯南完成的题为《苏联行为的根源》〔19〕的论文，先供高层内部参考，后于7月正式发表于《外交季刊》上，主张“美国对苏政策的要素必须是长 期的，既有耐心而又坚定的，并且时刻保持警惕的对俄国扩张倾向加以遏制的政策”。凯南文章提出的遏制战略为杜鲁门主义提供了理论基础和解释。
    希腊和土耳其危机之后的3月12日，杜鲁门在国会咨文中宣称， 不论什么地方，不论直接或间接威胁和平，都与美国的安全有关，美国外交政策主要应该是通过经济和财政的援助，“支持那些正在抵抗的自由人民。”〔20〕该项政策被称为“杜鲁门主义”。这是美国发动冷战的动员令，也是美国正式推行遏制政策的标志。
    在杜鲁门主义抛出之后，美国陆军部长帕特森主张美国应该“早日撤出朝鲜”，一切措施应该以早日撤退为目标。他提出，美国或建立且承认单独的南部政府，或将朝鲜问题提交联合国〔21〕。但是，美国参谋长联席会议担心，朝鲜“是我们直接与对手单独进行意识形态战争几乎长达两年的国家，因此，失去这场战争将极大地损害美国的威信乃至全世界的安全。”〔22〕8月4日，美国部际协调委员会第176／30 号文件〔23〕提出“美国的对朝政策”，认为“在撤退可能导致共产主义统治整个国家的情况下，美国不能从朝鲜撤退。撤退的政治影响将严重损害美国在远东乃至整个世界的威信”，主张将朝鲜问题提交给联合国。美国主张把朝鲜问题从联合委员会会议转移到美苏中英四国会议予以讨论未果，遂要求将朝鲜问题列入联合国大会议程，并单方面宣布终止委员会的工作。
    鉴于战后美国武装力量大为减少和国会要求进一步削减军事开支所造成的困境，杜鲁门命令考虑可以从哪些地方安全地撤退美军。9 月25日，美国参谋长联席会议奉命向马歇尔并杜鲁门提交报告，认为“从军事安全的角度来看，美国保持目前在朝鲜的部队和基地，并无战略价值”，“在当前这种严重缺乏兵员的情况下，把这些部队从朝鲜撤退，不会损害我们远东司令部的地位”〔24〕。可以说，参谋长联席会议是主张立即撤军的。然而，美国许多高级官员对撤军有不同看法，甚至持反对意见。助理陆军参谋长魏德迈认为，“当苏联军队仍然占领着北朝鲜的时候，美国就必须把它的军队留在南朝鲜，不然的话，就等于向全世界承认意识形态的退却。这样，美国的军事地位就会降低”，但迫于形势发展而建议美军与苏军同时撤退〔25〕。国务院的史蒂文斯也坚持认为，某些无法估计的意识形态影响远比朝鲜的战略更为重要，因而强烈反对从朝鲜撤军。他认为朝鲜既是“东西方为其影响与实力而斗争”的标志，也是美国支持“亚洲人民的民族主义目标”的象征；“如果我们不负责任地允许朝鲜沦陷并落入苏联的势力范围，全世界就会感觉到我们在与苏联的角逐中又输了一轮”〔26〕。
    既然反对放弃朝鲜的意见占据上风，陆军部便于1947年9 月决定支持5年之内向朝鲜提供10 亿美元以保证美军将来能安全撤退的援助计划。但是，陆军部反对继续执行现行的朝鲜政策而让朝鲜成为永久而无益的负担，认为美国“应在亚洲大陆建立意识形态桥头堡”〔27〕。11月4日，美国操纵第二届联合国大会通过决议，设立联合国临时委员会， 实现了将朝鲜问题提交联合国的政策目标。1947年12月，杜鲁门指示制定在朝鲜建立强大的常备军和执行经济发展多年规划的计划。与此同时，美国军方计划在1948年11月15日完成撤军行动。1948年1月， 陆军部开始催促国务院提出对朝财政援助计划。助理国务卿巴特沃思强调，美国已向朝鲜作过道义上的保证，必须避免出现“匆忙脱逃”〔28〕。尽管愿意支持11月15日完成撤军行动，国务院强调在美军撤离之前南朝鲜必须拥有一定的安全力量。4月2日，杜鲁门总统收到部际协调委员会关于美国对朝政策的结论性报告，即国家安全委员会（以下简称NSC 某号文件）第8号文件〔30〕。文件提议在1949年财政年度为南朝鲜提供1.85亿美元的经济援助和维持一支拥有“抗击北朝鲜或其他力量入侵”的 自卫能力的小规模的常备军。文件提出美国从朝鲜撤军不得迟于1948年12月31日。文件指出，美国“将继续鼓励联合国注意并参与朝鲜问题，将继续在有关朝鲜问题的决议方面与联合国合作”〔31〕。最为突出的是，文件包括这样一项警告，即“美国不应如此不可挽回地卷入朝鲜事态，以致朝鲜的任何党派或其他任何势力所采取的任何行动都可能被视为美国开战的理由”〔32〕。然而，警告并未受到应有重视。杜鲁门决定继续执行1949年财政年度的财政援助，以保证安全撤军〔33〕。
    1948年5月22日， 参谋长联席会议命令霍奇执行第一阶段撤军计划，战术部队将于8月15日开始撤离。然而，国务院决心抵制匆忙撤军。 7月8日，洛维特提醒罗亚尔说，NSC8号文件要求实行适应性强的撤军政策并与联合国协调行动。陆军部能够实施撤军，但国务院坚决主张暂停、调整或推迟采取这种立即撤军的行动。8月25日， 杜鲁门命令陆军部于1949年1月将其重建责任交给经济合作署〔34〕。 在大韩民国成立后，马歇尔等人要求推迟撤军直至联合国承认大韩民国。但是，陆军部不愿下令推迟撤军行动。参谋长联席会议命令麦克阿瑟停止从朝鲜完全撤军而留驻一个团。1948年12月，联合国作出决议，宣称大韩民国是朝鲜半岛唯一合法的政府，要求尽快撤走外国军队。苏联宣布从朝鲜撤军完毕并号召美国亦照此撤军。
    面对中国共产党在解放战争中的胜利，某些美国官员又认为美国必须无限期地推迟从朝鲜撤军。1948年12月17日，美国国务院东北亚事务科科长毕晓普提出绝密备忘录〔35〕，认为：如果在失去中国之后再失去朝鲜，那么，美国“将在亚洲大陆失去其最后的朋友”，“不能解决在朝鲜存在的诸多问题，最终可能破坏美国在太平洋地区的安全”。毕晓普建议采取“果断的行动”，在东北亚地区培养“具有抵抗共产主义扩张能力”的力量。
    在这种情况下，在1949年3月22日美国国家安全委员会会议上， 杜鲁门总统及其顾问们开始重新估价美国的朝鲜政策。据此形成的NSC8／1号文件〔36〕指出，美国必须继续向南朝鲜提供外交支持以及经济、 技术和军事援助。3月23日，杜鲁门批准NSC8／2号文件。文件提出要使国务院和军方的相互抵触的主张达成妥协；政府保证尽力争取国会在美国撤军之前通过对南朝鲜的三年经济援助计划，同意撤军之前加强军事安全；美国将提供足够的武器装备以维持10余万人的南朝鲜保安部队；文件提出1949年6月30日为美国撤军完毕的日期。
    1949年6月7日，杜鲁门总统在国情咨文中指出美国对朝鲜保证的重要性。他宣称，由于表现出民主的成功和坚强，“大韩民国将成为东北亚人民在抵抗业已侵害他们的共产主义力量的控制的灯塔”〔37〕。这表明朝鲜在美国的对苏遏制政策中占有重要地位。6月30日， 美国宣称从朝鲜的撤军业已实施完毕，但实际上仍在朝鲜驻留有美国军事顾问和1个团级战斗队。
    总之，1947年3月至1949年6月，美国确定并推行的朝鲜问题政策是遏制政策。美国军方和国务院只是在遏制政策的具体实施问题上存在矛盾分歧。