二、“佐藤外交”的出台
    日本策划华北自治失败，绥远事件和西安事变后，中国开始出现团结抗日的形势，“中日悬案交涉”事实上处于停滞状态。英美也在以贷款等手段极力维护和加强其在中国的地位和发言权，国民政府为了牵制日本，也采取了一系列与英美合作的政策。这些不能不促使日本政府、军部重新研究推行其东亚战略的方式。军方自“天羽声明”发表后即大力推行其“武力外交”，在华北蚕食中国领土、主权，这时更是有许多人认为只有军事手段才能奏效。1936年12月8日， 寺内陆相公开发表对华威吓性谈话后，军内要求“对华一击”，以首先解决“华北问题”，以后再伺机解决“中日间全盘性根本问题”的主张日趋强硬。
    另一方面，日本外务省和军部内又有一种认识，认为对华开战有可能成为长期战争，这样会过早消耗国力，不利于日本对欧美及对苏的战略地位。宇垣一成陆军大将即认为：“欧美诸国企图使日中或日俄相争，削弱日本的国力”（注：宇垣一成：《宇垣一成日记》2，美铃书房1970年版， 第1103页。），“吾人断不能让彼等之奸策有机可乘”（注：宇垣一成：《宇垣一成日记》，第1105页。）。持这种认识的人认为即要继续对华扩张，实现最终控制中国的目标，又要防止日本的国力在实现这一目标之前过早消耗，以免届时无法对抗英、美、苏等对日本实施的抑制政策。日参谋本部第一部长石原莞尔少将主张，对华则无需行使武力。他在1936年底赴华北视察时曾向中方表示只要中国承认满洲国，日本即可交还租地，不干涉中国内政等，意在“缓和时局，逐步向东亚联盟（以思想一元、国防共同、经济共通、政治独立四个条件为大致基础）的方向推进”（注：日本防卫厅战史室编：《战史丛书·大本营陆军部》1，朝云新闻社1976年版，第425页。）。部分中坚军官在分析西安事变后的华北形势时亦认为，华北形势十分紧迫，要采取外交手段拉拢、压迫中国方面，“先使华北亲日满，并使之影响南方，举真正的日中亲善之实”（注：《旧陆海军关系文书》，缩微胶卷，R108，F100。）。
    面对内部的意见分歧，广田内阁曾采取折衷的手法，一方面强调要与中国国民政府交涉，一方面则在“日中悬案”交涉中强行向中方提出变中国为日本保护国的种种蛮横要求，并声称日方的条件已不能后退，多次暗示中方拒绝的后果是战争。中国国民政府先是耐心与之周旋，绥远事件后便趁势中止了与日方的交涉。广田内阁一无所获，发动战争的外交准备又极不充分，广田本人被迫承认“近时政情，微力不堪其任”（注：《木户幸一日记》上卷，东京大学出版会1991年版，第537页。）。于是只得于1937年1月23日以总辞职结束了这一阶段的对华外交。 这时日本军政内部就对华政策等的争论更趋激烈，宇垣一成大将组阁因此流产，经过一阵内部协调，才好不容易于1937年2月2日组成了林铣十郎内阁。
    林铣十郎组阁后，一改广田内阁的对外手法，鼓吹“渐进主义”。在对华政策方面，暂时将广田内阁时期强调的“广田三原则”隐去。为调整对华外交，林首相在物色外相时煞费心机。他先是挑选原驻华公使小幡有吉出任。小幡驻华多年，深知日本的国策难以为中国国民政府接受，对华外交僵局难以打开，于是托病婉辞。这时，军政内部持渐进主张的一些人推举素持协调外交理念的驻法大使佐藤尚武出任外相，得到林铣十郎的首肯。
    佐藤尚武，自1906年起任外交官，在日本出兵西伯利亚时期任驻哈尔滨总领事，以后出任过驻国联事务局长、驻法国大使等。佐藤的外交手段娴熟，主张币原式的“国际协调主义”。林内阁成立伊始，需要转换外交方式，以打开日本所面临的外交僵局，佐藤正适合这种需要，于是得到林铣十郎的亲睐。
    佐藤于3月2日回国，翌日即与林首相和杉山陆相长时间会谈，他提出三项入阁条件：（一）不发动战争。（二）不刺激俄国。（三）商议对华问题等（注：天羽英二：《天羽英二日记·资料集》第3卷， 天羽英二日记·资料集刊行会1990年版，第275页。）。 其条件得到林与杉山的首肯后于当日正式出席就任仪式。
    佐藤上任几天后在贵族院发表演说，鼓吹所谓自由主义外交，在对华外交方面，佐藤主张推行“新政策”缓和中日间的关系，极力主张对华暂不谈政治问题，集中实行“经济提携”。“佐藤外交”由此出台。
    三、佐藤外交的展开与实质
    面对对华外交僵局，日本只得以更换内阁来变换手法，由佐藤外相出面推行对华“新政策”。佐藤在任不足三个月，其主持的外交主要是处理“对华问题”。佐藤对华“新政策”的核心内容是要求中国与日本实行“经济提携”。佐藤出任外相伊始，即摆出一付全力改善中日关系的架势，大谈对华“经济提携”，派遣经济视察团访问中国等。国民政府对此表示欢迎，“中国的对日舆论有所缓和”（注：天羽英二：《天羽英二日记·资料集》，第3卷， 第294页。）， 日本的对华政策因此在形式上确实有了变化的一面。客观地说，大陆学界过去将这种变化称为日本掩护发动侵华战争的烟幕过于笼统。
    在此，又必须看到，日本在东亚确立国际新秩序的对外政策目标并无任何变化。佐藤上台后即召集外务省有关局、部核心人员着重研究对华政策。经过约一个月的策划，并与陆海军协议后于4 月初制订《关于调整对华政策之文件》，该文件认为：“鉴于最近中国的统一运动等，此际要暂时停止交涉华北五省分治、缔结防共军事协定、缔结日中军事同盟等重大的政治性问题，目前宜专心推行以日中提携为目的的文化、经济工作，首先树立以日中大众为基础的两国不可分离的经济上相互依存的关系，以此谋求渐次调整国交。”（注：《对华政策一般》，日本外务省档案，A110-10。）另一方面，“佐藤外交”又并非完全不谈“政治性问题”。4月5日，佐藤在内阁会议上详细说明以上文件时说：以经济、文化为先声的对华新外交的第一步是要“使南京政权渐次抛弃容共及依靠欧美的政策”。这仍然是要求中国由亲英美转向亲日。从而实现期盼已久的“日中邦交的全面调整”。这即是“佐藤外交”暂时停止交涉“重大政治性问题”，转而推行“经济提携”的主旨所在。