三
    1844年初，德庇时就任港督后，在维护港岛的社会治安和社会秩序方面，开始面临着严峻的挑战，由于港岛华人的急剧增加以及“三合会”等华人社会组织的活动，致使港岛华人社会中的犯罪率呈直线上升趋势。在打击华人犯罪、维护社会治安方面，英国的法律显得有些力不从心。英国法律对于一般犯罪处以罚金，而华人罪犯往往穷得付不起罚款；蹲监狱对于穷人来说，基本生活反而有了保障，起不到惩戒作用。在这种英国法律失去威慑力的情况下，在管治华人方面引入中国的法律，对于港英当局来说已是当务之急。于是，港英政府于1844年通过了一项地方法例，规定“允许依照中国的法律来审判华人罪犯。”（注：《德庇时致斯坦莱函》，1844年10月21日，载C.O.129／7，附件。）随后，用鞭子抽打、戴木枷、割辫子成为港英当局对付华人罪犯的良方；在惩戒罪犯方面，这也的确起到了一定的作用。
    对于港英当局用中国法律惩治华人罪犯，殖民部政务次官斯蒂芬认为是可行的。但他同时又宣称：我们必须保持英国法律的最高权威，在使用中国法律中的刑罚时，我们必须声明这样一点，即“我们有权使用，但我们也有权废止它。”斯蒂芬的话表明，英国方面用中国法律来管治华人只是形势所迫，是暂时性的权宜之计。
    为配合中国法律在华人区的实施，必须有一套相应的华人管治制度。这种需要导致了1844年保甲制的出台。当年港英政府通过的一项法例称：“为维持社会治安和秩序，现由港督阁下在立法会的建议下，颁布该项实施中国式管治制度的法例。在香港岛的各市镇、乡村等地，港督将依法任命一批华人地方治安法官。”（注：《德庇时致斯坦莱函》，1844年2月27日，载C.O.129／6，第149件。）这批华人地方治安法官称为“地保”，他们由当地华人居民选举产生。他们与此前负责治安的警察有着同样的权力，他们处于各区警长的控制之下。地保的职责是维持治安，对于华人之间的纠纷，地保应该向上级汇报，而无权处理。地保没有薪俸，只有当政绩突出时才有可能获得政府物质和精神上的嘉奖。这完全是中国大陆保甲制在香港的翻版。从1846年德庇时致殖民部的一封信中，我们发现保甲制的实施是颇有成效的。德庇时汇报说，在斯坦莱地区，保甲制的实施大为成功，当地的警察已无事可干，他们返回维多利亚湾执行其他任务去了（注：《德庇时致格拉斯顿函》，1846年5月1日，载C. O. 129／16，第47件。）。
    1853年，在港英当局颁布的第3条法例中， 明确宣称将扩大地保的权力，这从另一个方面说明地保制的运作是成功的。该法例的全称为“扩大根据1844年第13条法例所任命的华人地保的职权”，内容如下：“今后华人之间的纠纷，应在当地德高望重者的帮助下，由地保本着方便、友好的原则予以调解，而不必提交英国法庭……如果有人控告华人，他将向当地地保反映，地保要竭其所能，给予调解。”（注：《香港政府宪报》，1853年10月15日，第4期。）根据该法例， 如果冲突双方同意，地保有权调解纠纷，直到取得到双方满意的结果；如果双方不能在调解结果上取得一致，地保有权做出判决。实际上，早在40年代末期，一些地区的地保已发挥了调解纠纷的职能，并得到了港英当局的默认。1853年的法例只不过从官方正式确认了他们调解纠纷的权力。同时，1853年的法例还规定了地保可以领取薪俸，其来源是当地居民缴纳的赋税。这表明，作为保甲制的象征，地保已经成为港英当局管治华人的基层官员，保甲制作为一种制度也由此进一步得到完善。
    港英当局为什么会扩大地保的权力呢？这是在于，对于绝大多数华人来说，他们根本不懂英国的法律和诉讼程序，更不想为上英国法院告状而付一大笔诉讼费。因此，一旦产生纠纷时，他们总是习惯于按中国的法律习俗，由地保出面调解。1853年，港督文翰宣称， 从1848 年至1853年间，香港高等法院处理的诉讼案中，被告与原告都是华人的案件甚至没有一桩（注：《文翰致纽卡斯特函》，1853年12月5日，载C. O.129／43，第94件。）。这表明，在处理华人纠纷方面，英国法院与法律已名存实亡；认可地保在处理华人纠纷方面的权力，已是形势发展的需要。当然，港英当局还要求地保在处理每一桩纠纷和案件时，一定要把结果向华民政务司作书面汇报，以便政府从宏观上加强对华人社会的控制。
    保甲制的实施一直持续到1861年，但是，从50年代末开始，保甲制已经面临着一系列危机。这主要在于：第一，地保在处理纠纷方面拥有较大权力，他们因此而接受贿赂，从而引起了一些华人以及港英当局的不满（注：詹姆斯·诺顿-卡瑟《香港法律法院史》第1卷，香港1971年版，第339页。）；第二， “三合会”等社会组织在华人社会中的活动日益猖獗，政府感觉到有加强对华人区管治的必要；第三，地保权限的扩大引起了国内殖民部的反对，殖民部要求以英国官员和法律来实现对华人管治，以真正体现英国对香港岛的主权（注：安德葛《香港史》，牛津大学1978年版，第124页。）。在多种因素的综合作用下， 从1861年起，港督罗便臣宣布废除保甲制，香港岛的华人直接由华民政务司管治；同时他还宣布，对于港岛华人的管治，今后将依据香港政府颁布的法律和法令，中国的法律将不再发挥作用。此后，港岛华人正式处于英国式宪政统治之下。
    从1841到1861年间，港英当局华人管治政策的制定，经历了一个从理想主义到面对现实的过程。在早期香港岛地位明确的情况下，义律制定了用中国法律和官员管治华人的政策。从某种程度上而言，这只是一种理想，因为它并没有得到英国政府的许可，实际上也并未实施。璞鼎查在政府的压力下，不顾中方反对和港岛实际情况，将港岛华人管治完全纳入了英国的法律体系之中，这反映了英国政府一种不切实际的空想，实际上也行不通。德庇时上任后，迫于形势的需要，本着务实的原则，确立了一套以保甲制为核心的华人管治政策，这种政策为维护港岛社会治安和社会秩序起到了很大的作用。当然，华人管治政策的调整变化，只是反映了港英当局对华人统治方式的改变，而英国方面对港岛华人实行殖民统治的本质不会改变。