一
    从清初起，清政府就建立了一种银钱同时并用的货币制度，即国家财政收支、大宗交易多使用银两，民间商贸及零星交易活动多使用制钱。这一制度自建立到鸦片战争前夕虽存在诸多弊端，但与当时的封建财政经济运行尚能保持一致。鸦片战争以后，尤其到了甲午战争以后，随着中国社会经济结构的变化和财政收支内容与规模的扩大，其固有的弊端越来越充分地暴露出来，并发展到积重难返、无法运行的程度。
    （一）货币发行权极不统一。在晚清大多数时间里，清政府仍沿袭清代前期的分散铸币政策，即中央和地方均有铸币权。就中央而言，铸币机构有两个，分属于不同的管理部门：一是宝泉局，直属于户部钱法堂；另一个是宝源局，隶属于工部。二者互不统属，各自为政，所铸制钱（又称铜钱）仅供京师之用，不准运往外省（注：《清朝文献通考》卷十六，卷十五；另见《清史稿·食货志·钱法》。）。
    外省所用制钱均由地方铸币机构提供。早在顺治年间，地方铸币机构就有陕、临、宣、蓟、原、同、河、昌、宁、江、浙、东、福等10余处。乾隆年间，一些边疆省区和产铜（铸币材料）省份，如新疆、西藏、云南等，也拥有铸币权。到了甲午战前，仅铸造“光绪通宝”的地方铸币机构就有宝云、宝东、宝昌、宝直、宝川、宝黔、宝福、宝苏、宝浙、宝晋、宝陕、宝津、宝沽、宝奉、宝吉、宝宁、宝武等，几乎遍及全国各地（注：《光绪大清会典》卷二十一，户部钱法。）。当时，清政府将铸币权分散于不同地区的目的，虽说是为了缓解铸币紧缺、生铜材料供不应求的矛盾，以免中央铸币长途押运之劳，但长此以往，却使中央铸币之权散落于地方。
    此外，民间私铸钱币现象也十分严重。咸同年间，因战乱、交通不便等，有的地方将生铜私铸成制钱；有的将官钱销毁，自铸制钱。私铸钱币因掺进大量杂质，铸造工艺又十分简陋，其重量成色与官钱大不相同，混在官钱之中抛向市场，经常给商品交换和政府税收带来诸多困扰。到甲午战后，这一现象更为严重。
    （二）货币种类极为繁杂。在1905年天津国家造币总厂未成立之前，国内市场流通的货币就种类而论，不仅有金属币亦有纸币。以金属币而论，不仅有制钱、铜元，也有银两和银元；以纸币而论，发行者不仅有官方银号、私人钱庄，而且有外国银行。
    银两是官方用来计算重量、查定成色的货币单位，按其形状、重量、大小有元宝、中锭、小锭之分。与此同时，各地市场上还流通着一些不规范的碎银，如元宝银、马蹄银、滴珠银，等等。
    制钱又称铜钱，在中国行使二千多年，到晚清虽已走向衰落，但在市场上仍具有重要的流通作用。甲午战争前后，国内市场上制钱种类繁多，各地区、各部门铸钱的重量、成色，均有一定区别。最重的每文一钱四分，最轻的只有三分。制钱有轻有重，时常给商民的交易带来诸多不便。在市场上，重制钱“一文”与轻制钱“一文”，因重量不同就会形成不同的购买力。因此，商品交换不能简单地以“文”为单位，必须注明什么重量成色的制钱多少文。这既削弱了其价值尺度的作用，又妨碍了其流通职能的发挥。
    纸币种类也很复杂。清朝纸币发行始于顺治年间（注：《清朝文献通考》卷十六，卷十五；另见《清史稿·食货志·钱法》。）。康雍乾时期，由于财政收支状况尚好，市场上流通的货币主要是银两和制钱，纸币并不多见。咸丰年间，由于财政收支状况不断恶化和铸币材料（生铜）缺乏，纸币开始大量流入市场。据载：在1853-1861年间，清政府发行了两种代表银两和制钱的纸币，即银两票和制钱票。银两票分为 1两、2两、10两、50两、80两、100两等；制钱票分为250文、 500 文、1000文、1500文、2000文、5000文等（注：缪荃孙《光绪顺天府志》卷五十九，2页。）。同治以后，中央银钱票虽已停发， 但各省官银钱号所发行的纸币以及民间私票，仍在市场上继续流通。
    与此同时，外国银行还在中国境内大量发行纸币。这些纸币可分两种：一种是用中国货币单位，一种是用外国货币单位。前者如麦加利、汇丰、德华和花旗等。它们都按中国货币单位发行了银元票和银两票。银元票分为1元、5元、10元、50元、100元五种；银两票有1两、5两、 10两、50两、100两五种。这些纸币在长江流域有很大的势力。 用外国货币单位的，如帝俄在中国东北所发行的卢布票，日本于日俄战争时在中国东北所强制实行的军用票、日本横滨正金银行发行的金票，以及英国汇丰银行在中国华南地区所发行的港币（注：献可著《近百年来帝国主义在华银行发行纸币概况》，上海人民出版社1958年版，34页。），等等。
    对于甲午战后货币流通混乱的情形，1904年出版的《中国新圜法案诠解》曾写道：“查中国各通商虽兴用银元，然用者式样不等。如上海、天津通用鹰洋，满洲则有俄国卢布货币之处，广州、汉口及他省有用本省总督所铸之银币，此外尚有别式银货流行各处。内地乡间用银亦罕见，大抵交易以铜币为主。查中国币制，现在以分两为准度。惟所谓分两者，各处之平色不等，故各地银两之价值，亦参差不齐。查上海、天津、北京色皆不一。有货币书本，内载银两分十四种。”（注：《中国近代币制问题汇编》，第2册，231页。）
    （三）银钱比价动摇不定。由于货币铸发权不统一，各种货币同时并用，相互间又无固定的比价关系，遂造成晚清银钱比价经常处于波动之中。从乾隆中期至宣统三年的近150年间， 银两与制钱之间的比价就有五个比较明显的变动时期：（1 ）从乾隆三十一年到咸丰四年（1766-1854），每两白银与制钱的比价由800文上涨到2600文左右， 这是清代出现第一个“银贵钱贱”时期；（2 ）从咸丰五年到同治四年（1855-1865），每两白银由制钱2600文急剧下降到1200左右，这是晚清出现的第一次“银贱钱贵”时期；（3）从同治五年到同治十一年（1866 -1872），每两纹银由制钱1200文迅速上升为1800文，这是晚清第二个“银贵钱贱”时期；（4）从同治十二年到光绪三十年（1873-1904）， 每两纹银由制钱1800文下跌到1200文左右，这是晚清第二个“银贱钱贵”时期；（5）从光绪三十一年到宣统三年（1905-1911）， 每两银价由1100-1400文上涨到1800-2000文，这是晚清第三个“银贵钱贱”时期（注：王宏斌著《晚清货币比价研究》，河南大学出版社1990年版，2-5页。）。
    银钱比价的这种反复无常的大幅度波动，给晚清社会经济，尤其是政府财政收支及管理带来了诸多不便和严重危害。
    首先，减少了政府的财政收入。这可以从两点来认识：一是银两与制钱的比价无规律的波动影响了对商业贸易的发展，政府在工商业方面的税收，自然会因工商业的萎缩而受损；二是币制过于复杂，又增加了税收上的困难。按照清制：民间交易使用制钱，政府收支使用银两。由于银钱比价长期波动，给政府的税收和民间的交易带来诸多不便。当银贵时，税吏们命令商民交银，钱贵时则勒令纳钱，纳银时有火耗、平余、解费等额外名目，纳钱时又不按市价折收，任意压低，从中渔利。因此，过于繁琐的额外负担，一方面促使商民逃税抗粮，缩小了政府的纳税范围，另一方面又为不法官吏提供了营私舞弊的机会，直接或间接地减少了政府收入。
    其次，加重了财务行政的执行难度。自清初起，清政府一直被制钱的种种问题所困扰。钱贵、钱贱、私铸、私销及铜荒，每一问题都对清政府的财政和币制构成严重威胁。鸦片战争前后，户部又为银贵钱贱、白银外流而劳神苦思，穷于应付，咸同年间为弥补财政之不足，被迫实行以铸大钱、发票钞为内容的通货膨胀政策，其结果不仅不能够从根本上消除财政经济危机，反而导致物价猛涨、生产萎缩、金融秩序大乱。到了光绪年间，国际市场上金价暴涨，银价日跌，清政府在外债、外贸等方面倍受损失。在金融市场过于复杂混乱的情况下，各级财务部门的大小官员，一方面对各地银钱收支数额及执行中央规定税率的实际情况缺乏全面了解，一方面又因币制管理的松弛混乱而殚精竭虑。各级财政部门的具体职能和实际作用，无形之中大为降低。
    总之，晚清货币铸发权不统一、货币流通的混乱以及银钱比价的长期波动，极大地困扰了清政府金融管理职能的正常发挥，由此而引起的金融市场和金融管理的紊乱，已逐渐构成了对整个社会经济，尤其是对财政管理的巨大威胁，急待进行全面而又彻底的改革。