在近代中国政党之发展进程中，政党如何与民众建立密切的党民关系，使其主义与政策为民众接受是一重大考验。民初之政党以议院为政治运作场域，其成员多为官、绅、商、学类社会精英，工农大众并未正式进入政党民意建构的视野①。但对革命式政党来说，是否能够得到民众支持并领导民众运动，直接关系到政党的群众基础与革命力量的成长。在国民革命中，国、共两党都试图掌握民众运动之主导权，较为有效的路径即是以党组织来推动工会、农民协会、商民协会的组建进而动员民众参与革命。但基于国共两党理念及组织能力的差异，民众运动在事实上主要为共产党所主导，国民党的精英分子则多脱离工农。国民党右派视此为重大威胁，进而与共产党决裂。在南京建政之后，国民党“痛定思痛”，对其中得失进行了深刻反省。
    立于执政党地位，国民党不再热衷于“运动”民众，转而推行民众“组训”。“组训”强调在国民党的领导下，对民众进行组织与训练，其目的是秩序建设而不是革命破坏。依国民党的制度设计，组训由国民党领导，通过社会行政、党团组织、社会团体、民众教育等多种渠道协同共进。民众团体的组织体系被整顿重建并被赋予思想、政治及业务训练的重要任务，是连接国民党与民众关系宏图大计之重要一环。以民众团体为依托的组训体系以一系列党内规章和国家法令为基础，由拟订过程和内容出发，可了解国民党及政府的意旨及民众团体在训政体制中的角色安排。至于这一组训体系是否能够切实将党的主义与政策贯彻到民众中去，厚植党的民意基础，则不可仅凭目标与政策加以妄断。
    民众团体亦称人民团体。按国民党的分类，包括职业团体和社会团体，政党并不在其列。学界对南京国民政府时期民众团体的关注，大致从党治史、社团史和群体史三个方面考察较多。党治史主要是从国民党基层组织和党部运作的层面讨论民众训练、党团组建、党民关系等问题②。社团史涉及较广，在制度层面讨论社团立法、政府与社团关系、社团自治等问题，在实体层面如商民协会、商会、同业公会、农会、工会、教育会、自由职业者公会等各类职业团体均有极其丰富的研究。不少研究重视从国家与社会关系、国民党与民众关系、政府与市场关系等来解读社会团体多重角色③。至商人、教师、工人、记者、会计师、律师等群体的研究，也多将职业团体或职业公会作为群体与阶层整合的重要标志④。可以看到，民众团体的研究并非限于内部的组织与制度，团体作为社会阶层与社会结构的连接要素，也是透视近代社会的重要节点。现有研究已经充分揭示了不同类型职业团体的组织与职能状况，但基于团体对国家、政党、团体与民众关系的解读仍在一定程度上存在各本立场、关照不全的现象，容易放大或缩小社会团体的受控或自治程度。本文拟从国民党及政府如何将社团纳入组训体系出发，将社团置于党规与国法的交互制度空间来加以考察，讨论时段自1927年国民党建立政权至1940年社会部由中央党部改隶行政院为止。
    一、从“民众运动”到“民众组训”
    晚清民初，社会进化，人群聚合，现代性的学会、社团应时而兴。较之传统之会、社，新式社团之结社标准不限于地缘、血缘或信仰，更多是因共同利益及公共事务目标而组建，并得到政府之法律认同⑤。社会团体的兴盛既是社会分工与职业分化的重要表征，也是民间集会结社观念强化的反映。早期商人、士绅及自由职业者鉴于中外竞争及同业发展之需要，推动政府颁布法规，建立了商会、同业公会、农会、职业公会等组织，其预设职责并非是在政治上连接民众，而是通官商、兴农学、维同业，参与者多为士绅商人，因此学界多将此类组织归于“资产阶级”性质的新式商人社团之列⑥。在组织方式与法律属性上，肯定其具有“现代性”。在北京政府时期，政府权威散化，社会秩序动荡，以商会为代表的社会团体在经济事务之外，广泛参与到地方自治、民族运动、民主政治、革命活动及社会公益之中，甚至组建商团，不乏与政府对冲抗衡之举。故此，商会在相当程度上被视为近代中国“市民社会”之代表，身负着“现代化”之重任，其自治性备受肯定。不过，此类组织虽深受现代结社观念之影响，其组织原则及运作上有较多的现代性因素，但严格来说，是否“现代化”可作为后来者的评判尺度之一，但并非当时的行事标准。商会等组织基于时政环境及会员生存需要，在不断调适其集体行动的逻辑和空间。对北京政府及南京时期的商会作为，简单肯定前者否定后者未必客观。
    到1920年代初，中国的职业团体已经较为普遍设立起来，团体不仅成为相应职群的集体代言者，也是职业制度的重要组成部分。商会、同业公会的立法在北京时期继续得到完善，会馆、公所不断向同业公会转化，同业公会逐步成为商会的团体会员。记者公会、会计师公会、律师公会、工程师公会等自由职业者团体也陆续建立。在工人群体中，本已存在不少公所、行帮，现代式的工会也在自发组建。北京政府虽对工会组织实行压制政策，广州革命政府却持鼓励态度。职业团体不仅在各地区设立，还形成了全国性的纵向职业系统。在政府、政党及一些政治家、社会人士的眼中，职业团体已经具有民意的象征意义。在民初政党议会制的政治民主实践受挫后，不少人士将以职业团体为基础的职业代表制作为改造政党议会制的方案加以提倡。陈独秀、孙中山都提出以职业团体(商会、工会、教育会、律师公会等)为基础来召开国民会议⑦。在1924年11月10日，孙中山在广州发表《北上宣言》，提出召集以“全国的确确实实的各职业团体为基础的国民会议，以该会为中心执行政权”⑧。各派政治力量已认识到职业团体所蕴含的社会能量。
    职业团体的普遍设立为政党将之纳入民众运动奠定根基。但国、共两党重视以职业团体来发动民众还另有理论与实践来源。在理论上，国共两党均“以俄为师”，俄国革命走的正是工农革命的路径。共产党在初成立时即注重以工会、农民协会来发动民众，孙中山提出“联俄、联共、扶助农工”三大政策也表明接受了这一民众运动方式。国民革命时期民众运动的重心是动员底层工人、农民及中小商人，工会、农民协会发展极为迅速。农民协会不是晚清时期的士绅型农会，而是在以中共领导组建的以贫农为主体的农民组织。至于原本势力庞大的商会被认为是“资产阶级”组织，革命性不够⑨。此时尚具“革命”精神的国民党在1926年又组建以中小商人、店员、摊贩为会员的商民协会，试图以此取代商会，但受到上海总商会为代表的全国各地商会抵制。在农民运动、商民运动中，国民党并非一无所成⑩，但民众运动的主导权为共产党所掌控则属无疑。换而言之，国民党并非没有意识到民众运动的威力，而是心有余而力不逮，难以将自身组织与民众动员紧密结合。
    国民党在民众运动中体会到严重的挫败感。在“清党”的过程中，也在思考民众政策的走向。在“要不要民众”的问题上，以蒋介石、胡汉民为首的主流派和以汪精卫、陈公博为首的改组派发生争论。改组派以为国民党应继续致力于民众运动，主流派以为应重订新方略(11)。胡汉民在《国民党民众运动的理论》中指责说：“这几年来，在民众运动当中奋斗的，表面上都是一个国民党，而暗地里冒国民党招牌做非国民党工作的，却有一个共产党或不仅是共产党。”今后的民众运动应是在国民党的领导之下，“只能以一个党一个信仰为力量的总发动机”(12)。在1928年春的国民党二届四中全会上，党内高层就民众运动展开争论。王乐平等主张党应以民众为基础，设立民众运动委员会，继续“革命”；李石曾等元老则认为民众运动是在野党动员民众夺取政权的方法。蒋介石、陈果夫、丁惟汾三人提出《改组中央党部案》调和两派主张，以“妨碍本党代表国民之利益，易受共产党利用”为理由，建议裁撤中央党部下属农民、工人、商人、青年、妇女五部，设立民众训练委员会(13)。会议最终通过这一提案，裁撤五部，设立组织、宣传、训练三部及民众训练委员会，实现由民众运动向民众组训的转向。在1928年5月正式成立的民众训练委员会直属于中央执行委员会，为民众训练之党内最高领导机构。在中央党部还设有中央训练部，掌管党义教育、党员训练、民众训育及童子军训育等事务。训练部的部长先后由戴季陶、马超俊担任。在层级上，民众训练委员会较训练部为高，中央党部下的训练部、组织部、宣传部的部长均为其当然委员。
    国民党所忌惮的是革命式的民众动员，易于超出掌控。由“运动”改为“训练”，是强调在国民党的主义和组织引导之下，训练民众为党治的基础。1928年6月，民训会颁布《民众团体登记条例》，要求一切民众团体重新登记立案。1928年8月，国民党二届五中全会通过《民众运动案》，称“人民在法律范围内，有组织团体之自由，但必须受党部之指导与政府之监督；政府应从速制定各种法律，以便实行”(14)。如此，将民众之集会结社权置于党的监督之下，政府则应从国家立法的角度来制定民众团体法规，党政联动，落实组训规划。在国民党中央拟订的训练计划大纲中，可以全面了解国民党关于党、民众团体及民众运动的决策思路。1928年6月，国民党中央常会通过了《国民党中央民众训练计划大纲》，要求“认识民众运动过去的错误，以免再蹈以往各自为政之覆辙”。大纲还强调“党是民众运动之参谋部和领导者”，“政府应透过党以取得民众的拥护”，“政府应根据党的决议，公布并执行法律，以保护民众的利益及范围民众的行动(原文如此)。”在具体纲领中，还分列了不同界别民众的组织与建设方针，职业团体处于重要的地位。在农人方面，要求“健全农会的组织，使成为领导农民参与政治的机关，并为农业发达的指导机关”；关于工人方面，要求“制定劳工法、工厂法、工会法、劳资争议处理法”，“统一产业及职业之组织，打破地方主义和行帮陋规”；关于商人方面，要求“制定商会法、商店法、店员服务法，保持商人店员独立之组织”，关于青年、妇女、侨民也提出相应政策(15)。国民党将组建农会、工会、商会等民众团体视为整合各阶层的重要方略，也是推进党治的组织渠道。
    职业团体在民众组训中更受重视。大纲要求对不同阶层的民众，应使其分别组织团体，“民众组织，应采取产业界别主义，但因特殊情形，亦得设职业组织”。民众组织要形成纵横体系，相互联络，相互同盟，产业界别主义也是国民党整顿民众团体的基本组织原则。通过团体，要对民众实施思想、组织及行动的训练，“养成民众服从团体决议的精神”。各级党部要加强与民众团体的联系，“民众团体中的党部或党团对于该团体中努力而有能力的分子，应随时接洽，加以深切的训练并介绍其入党”(16)。
    民众团体组织系统的建立从整理开始。1928年6月，民众训练委员会将拟订的整理委员会组织条例提交国民党中执委常务会议讨论通过(17)。条例要求，各地党部应设立民众团体整理委员会。此时所列团体还是以农民协会、工会、商民协会、青年联合会、妇女联合会为主、各级团体如有同性质并在同一区域，应由整理委员会合并整理之。团体种类后来有所变化，但是同一性质在同一区域只能设立一个团体的规定在以后都保留下来。这一规定使法定团体在区域范围内居于垄断地位，国家亦因此掌握对民众团体合法性的审定权。整理和注册是同步存在的，团体只有在党部指导之下经过整顿和成立，才能够获得注册资格。至于其条件，需要通过党部和政府的审查与甄别。