在洋人把持的海关中，英国人的势力最大。据统计，1865年在中国14个海关的71个扦子手以上等级的雇员中，英国人占了46名，美、法各9名，德国5名，丹麦、瑞士各1名。在整个晚清时期， 英国人在海关中始终保持着这种优势地位。1896年，在总共649位海关外籍职员中， 英国人占了374位，德国人83位，美国人51位，法国人29位， 其他国籍的洋人112位。在包括总税务司在内的53位海关单位主管中， 英国人占了29位，德国人6位，美国人9位，法国人4位，其他国籍的洋人5位。作为中国最大的关口，上海海关的外籍关员在国籍构成比例相信也不会相差太远。虽然，上海海关税务管理委员会中，英、法、美各有一名代表，但英国人始终居于主导地位。早在1862年，李斯特随戈登在上海作战时，就觉得奇怪为何所有海关职员都是英国人。其实，这并不奇怪。因为，自鸦片战争以降的相当长一段时期里，英国在整个对华贸易中一直占据着最大的份额。当然，另一个因素也不能忽视，那就是中国海关的最高权力完全控制在英国人手里。尽管赫德为了维持海关内部的所谓“平衡”，并体现中国海关行政的“国际性”，也曾有意识地安插美、法、德等国人员任各口正副税务司，但作为一个英国人，他显然更关注英国的在华利益。1885年3月，英国驻华公使巴夏礼死后， 英国政府曾决定由他接替巴夏礼之职，但他考虑再三，最后还是辞去了公使之职，继续留任总税务司。8月26日， 他在写给英国首相沙里士伯的辞呈中说：“目前要我离开中国海关，调到在中国的另一个职位（英国驻华公使），对海关的影响将非常严重，而且非常有害。因为商业利益集团要求公正地管理海关，而国际关系也希望从中国进步中求得改善，这两方面慢慢都会同样有理由希望不发生这一调动。我行将离职的消息已经产生的影响，使我们能够洞察未来的情况，我相信我利用这一点，给海关制度奠定一个更广阔的基础和更持久的地位--不仅为海关本身的利益，而且为整个中英的利益。……我所主持的工作虽然叫做海关，但其范围甚广，目的是尽可能在各方面为中国做些有益的工作；它确是改革各地海关管理制度以及改善中国一切生产事业的一个适当的核心组织，而最关重要的是它的领导权必须掌握在英国人手里。”（注：姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第935页。）8月31日， 他给推荐他出任驻华公使的庞斯弗德的信函中更直言不讳地说：“我个人对于公使馆算不了什么，对于海关却意味着一切。进入公使馆，环境将削弱我；留任总税务司，环境将会加强我，外交部可以倚赖我的合作，促进英国的利益。”（注：卢汉超：《赫德传》，第185页。 ）这些话无疑是意味深长的：作为海关这样一个“国际官厅”的首脑，他当然必需照顾到其他列强在海关中的利益和地位，使海关内部保持长久的稳定；但作为一个英国人，他又自觉地肩负着特殊的使命，即把海关的领导权牢牢地控制在英国人的手里，并促进英国的在华利益。正因为如此，他为海关招募高级雇员时总是把英国人放在首位。因此，在中国海关中，英国人无论在人数上还是在职员的等级上都具有明显的优势。1911年9月他死时， 总税务司公署的外籍“内部职员”中，英国人占了152位，德国人38 位，日本人32位，法国人31位，美国人15位，俄国人14位，意大利 9位，葡萄牙人7位，挪威人和丹麦人各6位，荷兰人和比利时人各5位， 瑞典人4位，西班牙人3位，还有朝鲜人1 位（注：乔纳森·斯潘塞：《改变中国》，第115页。）。离开了赫德， 总税务司公署中这样一种国籍构成比例显然是不可想象的。
    赫德主持下的中国海关逐渐演变成一个相当庞大的行政机构，除了陆续增设的船钞股、教育股和邮政股外，海关中最核心的部分自然是征税股。海关征税股又分内班、外班和海班三个部分：内班系海关征税的机要部门，专为办理海关内部事务而设，税务司、副税务司及各等帮办都属内班，一般大的海关都设税务司，较小的海关则置副税务司或帮办；外班负责检查船舶货物，系海关人员与过往船货直接打交道的部门，由外班首领、各等总巡、验估、验货、扦子手、巡役等组成；海班负责查缉走私，以管驾官为首领。整个海关内部等级森严，从税务司到各级职员，其职责、权限、薪水福利等都有详细的规定。海关中几乎所有的重要职位均为洋人包办，但在外籍关员之中又有内勤人员和外勤人员之别。内勤人员的权力、地位和待遇相当高；外勤人员则通常由一些酒鬼、无赖汉和文盲组成，其中还有一些是化名的逃犯，他们在海关中的地位犹如印度的“秽民”，其受歧视的程度，跟欧亚混血种一般。然而，就是倍受歧视的外勤人员，其地位和待遇也比华籍职员要高，一个外籍的灯塔管理员所拿的薪水比其华籍同事高出10倍。
    作为最早实行“外籍税务司关税管理委员会制度”的海关，上海海关最初的机构编制相当简单，仅有税务司3名、 通晓中文及英文一级通士3名、中文文书3名、外籍稽查员3名、海关巡逻船船长1名和水手6 名，以及公事房听差若干，全部加在一起也不过20余人。随着上海口岸贸易的扩展，以及在中外贸易中地位的提升，1864年后，上海海关按照赫德制订的海关行政模式改组了海关的内部机构，陆续设置了征税科（内班、外班和海班）、船钞科和邮政科等三个内部机构，同一过程中，外籍关员迅速膨胀。1891年时， 上海海关的外籍关员和华籍职员已达到581人，其中外籍关员126人。到1901年， 更增至1027 人， 其中外籍关员225人。具体地说，“征税科的内班洋员从1891年的30人增至1901 年的44人，外班洋员从67人增至83人；海班洋员从8 人增至24 人， 华员从343人增至508人。这样，整个征税科的人员总数就从448人增至659人，即增加了25%。船钞科的洋员，1891年为29人而1901年为51人，这个科的人员总数已从133人增至200人。后来，由于这里设立了大清邮政局，故增加了洋员23人、华员145人。因而，在刚过去的7月初（指1901 年7月初），上海的征税、前船钞和邮政三科人员的总数，已从581 人增至1027人，比十年前几乎增加了一倍。随着工作人员的增加，海关的房屋也有所改善。位于汉口路和外滩转角的老房子， 已被在1891 年秋季至1894年上半年之间建造的巨大砖砌海关大厦所取代。目前，它是外滩最壮观的建筑物”（注：徐雪筠等译编：《上海近代社会经济发展概况》，上海社会科学院出版社1985年版，第101 页。）。虽然从人数上看，上海海关的华籍雇员占有相当大的优势，但外籍职员却占据着所有的高级职位：正副税务司不用说了，就是税务司下辖的各等帮办，以及扦子手，“皆以西人承充”；海关最重要的部门--征税科的内班和外班几乎全是洋人，征税科海班、船钞科和新增设的邮政科的洋人不多，但他们占据最重要的职位；“惟通事及办理汉文之书启，征收税项之书吏，始用华人。”（注：郑观应：《盛世危言·税则》，见夏东元编：《郑观应集》上册，上海人民出版社1982年版，第546页。）就是说， 华员不过是“供其奔走”的“下等仆役”。容闳说，“海关中通事及其各司一职者，几无一不受贿赂”，可能与华籍雇员的位卑俸薄不无关系。
    这种格局，对华商而言，无疑是非常不幸的。因为外籍关员“类皆袒护洋商而漠视华商，同为一色之货，竟估二种之价。于是华商怏怏而控之关道，关道皇皇而问之税司，税司茫茫而委之扦子手，率从初议，使纳重税，关道瞠之无如何也。于是转嘱洋商为护符，而华商之货皆洋商之货矣。华商既贿托洋商，则货本较重，不增价则亏本，增价则华商之货日滞，洋商之货畅销矣！（注：姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第943-944页。 ）”这种状况理所当然地引起中国有识之士的强烈不满，郑观应、钱恂等人都曾提出过以中国“深明税则畅晓条规之人”取代海关中的外籍关员的建议，但在不平等条约制度下的中国，外籍关员掌管海关已成为列强监督清政府履行不平等条约的一种手段，要列强放弃海关控制权，实现关税自主，永远只能是一种建议而已。