试论清末官制改革(1901—1911)中的文官设置及其特点和影响(2)
为了预备立宪,1906年,清廷对中央官制作了大规模的调整,史称“丙午改制”。经此厘定,中央文官行政体制设置如下: 改巡警部为民政部;户部改称度支部(以财政处、税务处并入);礼部照设(以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入);兵部改为陆军部(以练兵处、太仆寺并入);刑部改为法部;设邮传部(负责轮船、邮政、电线、铁路事务);工部并入商部,改称农工商部;理藩院改为理藩部;外务部、吏部、学部均照设。这样中央行政有11个部,两院(大理院、都察院)。官员的设置,除外务部堂官和制度照旧外,其他各部堂官均设尚书一人,侍郎二人,丞、参各若干人,且明确规定不分满汉。 此次厘定官制的特点,是集中于中央行政部门的调整,各部基本按西方近代行政的模式操作和划定权限,并反映了精简、效率的原则,这对于后来的文官体制改革有重要影响。 1911年4月,清廷成立责任内阁,废军机处,内阁会奏官制, 中央文官制度再度调整,内容包括: 第一,中央各部长官均改为大臣、副大臣(尚书改为大臣,左右侍郎改为副大臣),下设左右丞、参议、参事等官,历史上沿用已久的郎中、主事、员外郎等名称,至此取消。各部还根据需要实行分司办事制,内部职权划分较清晰。 第二,裁吏部,改礼部为典礼院,改盐政处为盐政院,不久并入度支部,改军谘处为军谘府。 第三,为保证皇帝的权威,牵制国会和内阁,增设弼德院为顾问机构,称该院“权限与内阁相为维系,所关重要,必须同时并设,用备顾问”,“上备顾问,参议国务,密翊君上帷幄之谋,隐匡政府措置之用”。[10](P570)弼德院官员奏事不具正折,单片或面奏,而且所奏事情以特旨咨询为限,不登官报。弼德院设院长1人,副院长1人,顾问大臣32人,实际上并无独立权力。 第四,海军部和军谘府。 海军部的前身是海军处。在此之前,还设有海军衙门,由于甲午战争中清朝海军覆没而裁撤。1903年,清廷设练兵处,编练新军,以求统一军政。1906年,兵部改为陆军部,兼理海军事务。1907年陆军部内设海军处。海军处设正、副使各一员,下辖六司,实设三司。宣统三年(1911年),设海军部,海军处取消。海军部设大臣、副大臣各一人,下设参谋官、参事官、秘书官若干。 军谘府的前身是军谘处。“丙午改制”时,即有成立军谘处的动议,但直到1907年才成立。宣统元年脱离陆军部独立,初具参谋部的规模。宣统三年,清廷成立责任内阁,军谘处正式更名为军谘府。军谘处初设正副使各一人,后设管理大臣二人,由五大臣中特简,总领全处,其下设有七厅,各厅置厅长、副厅长等官职。军谘处改军谘府后,原管理大臣改称军谘大臣,仍由五大臣中简派,反映了清廷控制军权的目的。 2.关于内阁的改组 清代的内阁是辅佐皇帝处理政务,备皇帝顾问的机构,位尊而权弱,与军机处无法比拟。丙午官制改革中,主持者曾计划将它与军机处合并,建设成为西方意义的责任内阁,但最终被慈禧否决。直到1908年,清政府颁布宪法大纲,决定九年后实行立宪,这意味着必须重组内阁。宣统继位后,迫于形势和内外舆论压力,在宣布召开国会前,先行组织内阁。1911年5月8日,朝廷任命国务大臣,内阁成立。其阁员组成:总理大臣为奕劻(皇族,兼管外务部),协理大臣那桐(满族)、徐世昌(汉族),各部大臣是外务梁敦彦(汉族)、民政善耆(皇族)、度支载泽(皇族)、学务唐景崇(汉族)、陆军荫昌(满族)、海军载洵(皇族)、司法绍昌(皇族)、农工商溥伦(皇族)、邮传盛宣怀(汉族)、理藩寿耆(皇族)。此即所谓的“皇族内阁”,遭到朝野上下的一致谴责和攻击。奕劻不得不奏辞,说:“诚不欲开皇族内阁之端,以负皇上者负天下臣民之望。”[11](P597)1911年11月16日,在辛亥革命已爆发之际,清廷授袁世凯组织责任内阁,共任命正、副大臣20人。但该内阁仅存在了两个月,清朝便寿终正寝了。 3.关于资政院和咨议局 1906年9月1日,清廷在宣布仿行宪政的诏谕中说:“时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。”[12]但同时又说“规制未备,民智未开”,无法遽行立宪,因而先成立资政院、咨议局以主持宪政预备工作,为将来立议院开国会奠定基础。
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