1907年9月，清廷发布上谕说：“中国上下议院，一时未能成立， 亟宜设资政院，以立议院基础。”[13]（P5736）任命溥伦、孙家鼐为总裁，并颁布资政院官制，资政院终于宣告成立。根据资政院院章规定，资政院的职责是“遴选京外才智之士，采取舆论以通达下情，条陈治理为预备立宪”。[14]（取官三）资政院设总裁一人，总理全院事务，由王公大臣中特旨简派，其下设四品、五品、六品、七品文职官员多人。资政院议员共200人，分钦选、民选两类，各100人。议员任期三年，任满一律改选。资政院议员会议有权议决国家岁出、岁入、预算和决算、有关税收的法律以及“奉特旨”交议事件。但据院章规定，所有议决案必须奏请皇帝“裁夺”后才能生效，这便使资政院的权限和性质大打折扣。
    在设资政院的同时，清廷命各省督抚设咨议局，并预筹各府、州、县议事会，要求“自本年起，务在第九年内将各项预备事宜一律办齐”[15]（P5894）。各省咨议局被视为具有地方议会的性质。 据《各省咨议局章程规定》，“咨议局钦遵谕旨，为各省采取舆论之地，以指陈通省利病，筹计地方治安为宗旨。”[16]（P670）各咨议局设议长一人，副议长一人，均由议员选举产生，其下设有议员若干。根据有关规定，咨议局议定可行之事，需呈候督抚公布实施，“若督抚不以为然，可令咨议局再议；如双方争执，则督抚得将全案咨送资政院核议”。可见咨议局并不能真正发挥地方议会的作用。
    晚清在地方除设咨议局外，其他方面也进行了一些官制变革，但没有全面展开，此不赘述。
    二、清末官制改革的设官特点
    综观清末官制改革的过程，其设官分职具有下述特点：
    第一，以集权为目的，以重用皇亲勋旧为手段。为了强干弱枝，解决晚清以来朝廷权力下移，内轻外重的局面，从丙午厘定官制到责任内阁成立，清廷的每次官制调整，几乎都是以此为中心展开的。1906年的中央官制改革中，在行政部门13个大臣和尚书中，满洲贵族7人， 蒙古贵族1人，汉族官员只有5人。而在1911年的“皇族内阁”中，满族亲贵竟然占总阁员的69%。自官制改革以来，清廷倡言平“满汉畛域”，化除传统文官制度中满汉界限，进而缓和阶级、民族矛盾，但言论与行动背道而驰，朝政大权由满洲亲贵占据和把持，满汉官员的权衡比重大大超出了改革之前，即使在资政院、弼德院、咨议局等具有西方近代意义的机构中，清廷也总是设法加以限制和控制。时论曾指出：“政府由于种族之界太深，虽日言融事满汉，而满汉实未能和融，无论满不能融汉，汉亦不能融满。”[17]即是说，官制改革正加深了满汉矛盾。另外，清廷还通过扩张各部的权力，达到集权中央、弱化督抚的目的。重新厘定官制后，行政各部的职掌中，差不多都有统辖全国某类事务的规定，而且积极付诸实行。从用人来说，民政部保举各省巡警道；度支部分遣监理财政官赴各地，并鼓吹各省布政使归其管辖；学部保提学使；农工商部保劝业道；法部保提法使；陆军部则控制各省督练公所，以及军事参议官的任免权。此外，有些部门还以各种名义向各省派出考察和调查人员。从行政来说，民政部要求各地咨送州县事实表册，报核工程规划及经费；度支部以清理财政和整顿盐纲为名，剥夺各省财权；陆军部不但将已编定的北洋六镇收归统辖，而且积极插手各地新军的编练；邮传部成立伊始，就接管各省官商铁路，以后又收回各地官办电报局，等等。
    各部扩张权力与清廷集权是一致的，因各部实权实际在皇族控制之下，而引起了督抚的强烈不满。这种中央与地方的权力冲突，增加了统治阶级内部的离心力，加速了清王朝的瓦解。
    第二，在一定程度上取法西方，以权力制衡为原则设官分职。清廷在官制改革中虽以集权为目的，但制衡权力的原则仍有所体现，分权的目的是为了集权，二者并不矛盾。因而在官制改革中，厘定官制大臣确定：“此次改定官制既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，不外立法、行政、司法之权并峙，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣，”“司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而以法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制。”[18]（P463）西太后在“丙午改制”中虽否定了内阁制，保留了军机处，但同意设资政院，使司法独立，说明她不反对制衡权力的原则。
    第三，以渐进因循的方式进行官制改革。官制改革是在清季政权危机日益严重的背景下展开的，改革的目的是为了消弥危机、维护统治，这就决定了官制改革的不彻底性、设官方式和内容的因循苟且性，这是清廷自身所无法克服的矛盾。因为，在文官设置方面，如果要使政权重新获得生命活力，那么它必须大量吸收“新人”，把体制外的人才融合到政府中来，做到“不拘一格降人材”。但是，清廷既无此气魄，也早已失去了最佳时机，不能通过重新调整官制达到凤凰涅槃或者脱胎换骨，反而发现自己的统治走到了尽头：“清政府终于发现它的种种改革正在失去控制--它愈改革，权威愈少；但它改革愈少，它要求保持正统地位的可能也愈小”[19]（P593），从而陷入难以自拔的困境。
    晚清官制改革虽然没有挽救清王朝，但在改革中试图建立和形成的一套文官制度，仍有一定的意义和影响。